Deze bijdrage bespreekt de uitbreiding van het politioneel cameranetwerk in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. De auteur gaat, aan de hand van interne documenten, na hoe politiediensten zelf de noodzakelijkheid en proportionaliteit van die uitbreiding inschatten. Hij identificeert tot slot enkele belangrijke tekortkomingen in die inschatting, zoals het gebrek aan een specifiek veiligheidsprobleem en kwalitatieve evaluatie.
Situering
Op 14 juni 2022 lezen we in de Brussels Times dat de politiezone Brussel Hoofdstad-Elsene (PolBru) haar cameranetwerk zal uitbreiden van 370 naar 476 vaste camera’s. Dat hoeft op zich niet te verbazen. In 2016 brachten De Keersmaecker en Debailleul de verspreiding van videobewaking in de publieke ruimte van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest in kaart. Zij stelden een toename vast van het totaal aantal politionele camera’s voor de politiezone van 19 in 2006 naar 347 in 2015. Voor het Gewest zou dat totaal een toename van 192 naar 796 zijn. De politiezone Brussel Hoofdstad-Elsene is hierin dus geen uitzondering in het Gewest, maar dient in deze bijdrage als opvallend voorbeeld om een meer algemene trend te bespreken.
Wettelijk kader
Gezien de omvangrijke wetgeving die het politioneel gebruik van camera’s regelt in ons land, beperk ik me in deze bijdrage tot het duiden van enkele fundamentele rechtsprincipes in het gegevensbeschermingsrecht die ertoe dienen de burger te beschermen, namelijk noodzakelijkheid en proportionaliteit. Deze principes vloeien voort uit artikel 52 (1) van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, vinden we terug in de Privacyrichtlijn Politie-Justitie (ook wel de Law Enforcement Directive of LED) en de Belgische omzetting daarvan in de Kaderwet Verwerking Persoonsgegevens van 30 juli 2018 (ook wel de Wet Gegevensbescherming of WGB).
Noodzakelijkheid en proportionaliteit worden als voorwaarden gesteld in artikelen 8 en 4 van de LED, in de WGB zijn dat artikelen 28 en 33. Artikel 28 van de WGB bepaalt dat persoonsgegevens enkel voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en legitieme doeleinden verzameld kunnen worden. Verder benadrukt overweging (26) van de LED specifiek met betrekking tot videobewaking dat dit een noodzakelijke en proportionele maatregel dient te zijn in een democratische samenleving, met inachtneming van de legitieme belangen van de betrokken natuurlijke personen. In de praktijk vinden deze principes hun uitwerking in de gegevensbeschermingseffectbeoordeling (artikel 58 WGB en artikel 27 LED) waar de risico’s voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen, alsook de maatregelen ter beperking van die risico’s worden beoordeeld. Echter krijgen politieorganisaties weinig concrete richtlijnen aangereikt over hoe die beoordeling er voor politioneel cameragebruik precies moet uitzien, wat veel ruimte laat voor interpretatie.
Noodzakelijkheid en proportionaliteit
Naast de vermeldingen van deze principes in de wettelijke teksten is het dus niet meteen duidelijk hoe een politiezone deze in de praktijk moet toetsen vooraleer ze gebruik wenst te maken van videobewaking. Hoe moet een noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets er dan uitzien?
De European Data Protection Supervisor schept hierin enige duidelijkheid. Als onafhankelijke toezichthoudende autoriteit is zij verantwoordelijk voor het waarborgen van fundamentele rechten en vrijheden door toezicht te houden op alle gegevensverwerkingen door Europese instellingen. Daarnaast draagt de EDPS ook bij aan Europees gegevensbeschermingsbeleid en -wetgeving. Hoewel de EDPS niet bevoegd is om toe te zien op interne lidstatelijke aangelegenheden – zoals in dit geval politionele videobewaking – vormen haar aanbevelingen in afwezigheid van concrete richtlijnen een leidraad om onduidelijkheden of tekortkomingen in de bestaande wettelijke teksten uit te klaren – zoals in dit geval met betrekking tot het uitvoeren van een noodzakelijkheids- en proportionaliteitstoets voor videobewaking.
De proportionaliteitstoets is bedoeld als middel om de bevoegdheidsuitoefening van autoriteiten in te perken op een manier die hen dwingt een evenwicht te vinden tussen de gebruikte middelen en het beoogde doel. Een maatregel is dus slechts proportioneel wanneer de voordelen ervan opwegen tegen de nadelen voor fundamentele rechten. Verder stelt de EDPS dat noodzakelijkheid een absolute voorwaarde is voor proportionaliteit.
Een maatregel is noodzakelijk wanneer er een feitelijke basis is om aan te nemen dat hij doeltreffend is en er bovendien geen andere maatregel voorhanden is die minder ingrijpend is. De EDPS benadrukt in haar richtlijnen over het gebruik van videobewaking dat belang van doeltreffendheid. Waar mogelijk, dient de beslissing om videobewaking in te zetten gestaafd te worden door middel van statistische data die het aantal incidenten weergeven alsook bewijs dat de maatregel doeltreffend is in het voorkomen, onderzoeken en vervolgen van die incidenten. Camera’s dienen gericht te zijn op specifiek geïdentificeerde veiligheidsproblemen. Dit voorkomt overbodige privacy-inbreuken en garandeert gericht en doeltreffend gebruik van videobewaking. De installatie van videobewakingssystemen die niet doeltreffend zijn en slechts een illusie van veiligheid creëren, dient vermeden te worden.
Het bepalen van het doel en de doeltreffendheid van camera’s is dus essentieel om te bepalen of een maatregel in eerste instantie noodzakelijk is. Ter herinnering, artikel 28 van WGB bepaalt dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en legitieme doeleinden verzameld worden.
Voor welke doeleinden worden camera’s ingezet?
Camera’s in de publieke ruimte worden ingezet als extra hulpmiddel voor de politie bij het uitvoeren van haar basistaken, namelijk het waarborgen van de veiligheid en de bescherming van iedereen. Videobewaking zou ontradend werken en van groot belang zijn voor het verzamelen van aanwijzingen en bewijzen. Bovendien zouden de camera’s bijdragen tot de openbare rust en veiligheid. Door beroep te doen op art. 4 van het Gezamenlijk Decreet en Ordonnantie van 16 mei 2019 dat het verzoek tot toegang tot bestuursdocumenten regelt, hebben we inzage gekregen in een deel van de gegevensbeschermingseffectbeoordeling van een Brusselse politiezone waar onder andere volgende doeleinden worden opgesomd: het verhogen van de veiligheid; inbreuken of overlast op de openbare weg voorkomen, vaststellen en opsporen en/of er de openbare orde handhaven; het beheren van evenementen die op de openbare weg worden georganiseerd; het beheren van de mobiliteit en alle fenomenen die een impact kunnen hebben op de openbare orde in een stedelijke omgeving; en het opsporen van misdrijven, wanbedrijven en de overtredingen alsook de bewijsverzameling daaromtrent. In het ontwerpbesluit van de gemeenteraad van de Stad Brussel van 9 mei 2022 lezen we dat bewakingscamera’s zullen geplaatst worden om het toezicht op goederen en personen te versterken.
Door de brede formulering van de doeleinden die de inzet van videobewaking legitimeert kan men zich de vraag stellen in welke mate deze welbepaald en uitdrukkelijk omschreven zijn. Het is duidelijk dat we hier niet kunnen spreken van een specifiek geïdentificeerd veiligheidsprobleem waarvoor videobewaking ontegensprekelijk een noodzakelijke oplossing is. Ook naar de doeltreffendheid van videobewaking hebben we, in afwezigheid van evaluatie, het raden. Wanneer videobewaking wordt ingezet voor zo veel verschillende doeleinden die bovendien danig breed geformuleerd zijn, riskeren we de inzet ervan wel erg snel te bekopen met onze fundamentele rechten.
Noodzakelijk?
Vanwege de moeilijkheid om vertrouwelijke, operationele informatie weg te laten, krijgen we geen inzage in het deel van de gegevensbeschermingseffectbeoordeling waarin de voordelen van videobewaking worden afgewogen tegen de fundamentele rechten. Dat creëert een transparantieprobleem dat enkele vragen oproept. Op welke manier worden de voordelen van videobewaking precies afgewogen tegen de nadelen voor fundamentele rechten? Hoe worden die fundamentele rechten beoordeeld? Hoe wordt de doeltreffendheid van videobewaking bepaald en geëvalueerd? Welke andere, minder ingrijpende maatregelen werden overwogen alvorens te besluiten tot videobewaking? En waarom waren die alternatieven ontoereikend voor de beoogde doeleinden? Kortom stelt zich de vraag naar hoe de noodzakelijkheid voor videobewaking gerechtvaardigd wordt.
Conclusie
Het eerder aangehaalde gebrek aan concrete richtlijnen over het uitvoeren van een gegevensbeschermingseffectbeoordeling laat ruimte voor interpretatie. Het lijkt erop dat deze ruimte politieorganisaties toelaat het zekere voor het onzekere te nemen, in de veronderstelling dat videobewaking een netto positieve maatschappelijke uitkomst heeft die veiligheid waarborgt en iedereen beschermt. Om de fundamentele noodzaak van videobewaking te bepalen is het nochtans in de eerste plaats noodzakelijk om een specifiek veiligheidsprobleem te identificeren, waardoor ook een evaluatie van de doeltreffendheid mogelijk wordt. De grote uitdaging bestaat bijgevolg uit het inrichten van een evaluatie die de complexiteit van de sociale realiteit genuanceerd kan weergeven en daarbij voldoende rekening houdt met het fundamentele recht op privacy van de burger alsook de bredere maatschappelijke impact van surveillance.
Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.
0 reacties