Het lerarentekort is alomtegenwoordig. De krapte treft ook het recht op onderwijs. De vlijtige regelgever heeft de voorbije jaren via verschillende kleine ingrepen het tekort trachten terug te dringen. Het is wachten op meer ambitieuze structurele maatregelen die het recht op kwaliteitsvol onderwijs ten goede komen.
Het belang van onderwijs in onze maatschappij kan nauwelijks worden overschat. Niet voor niets is een van de zeventien duurzame ontwikkelingsdoelstellingen expliciet aan het onderwijs gewijd. Doelstelling 4 houdt verband met het verzekeren van gelijke toegang tot kwaliteitsvol onderwijs en de bevordering van levenslang leren voor iedereen. Het zal dan ook niet verbazen dat het recht op onderwijs als fundamenteel wordt beschouwd; men stelt weleens dat het aan de basis ligt van alle andere mensenrechten.
De link tussen het lerarentekort en het recht op onderwijs is snel gemaakt. Dit recht omvat immers niet louter de toegang tot het onderwijs maar ook de kwaliteit van het onderwijs. In het garanderen van kwaliteitsvol onderwijs zijn leraren een cruciale actor. De Verenigde Naties, en in het bijzonder UNESCO, hebben in de loop der jaren -geheel terecht- veelvuldig gewezen op het belang van leraren in de verwezenlijking van het recht op onderwijs. Dit fundamenteel recht, dat in verschillende rechtsbronnen is terug te vinden, kan enkel op een betekenisvolle wijze invulling krijgen indien men in staat is om voldoende opgeleid personeel aan te werven. Artikel 13(2)(d) van het ECOSOC-verdrag legt in niet mis te verstane bewoordingen de link tussen het recht op onderwijs en de leraren (zie hierover General Comment No. 13). Ook de Raad van Europa is van oordeel dat kwaliteitsvol onderwijs en bekwame leraren hand in hand gaan.
Het tekort aan leerkrachten vormt vanuit vele opzichten een bedreiging voor het recht op onderwijs. Zoals reeds gesuggereerd kan het lerarentekort de onderwijskwaliteit beïnvloeden. Het is algemeen bekend dat de kwaliteit van het Vlaamse onderwijs onder druk staat, zoals onder andere uit de TIMSS– en PIRLS-resultaten blijkt. Als een van de oorzaken van deze neerwaartse trend wordt het lerarentekort aangeduid. Het Planbureau wijst er terecht op dat het dalende onderwijsniveau niet alleen de ontwikkeling van de samenleving afremt, maar ook economische gevolgen teweegbrengt, waaronder de daling van zowel het individuele inkomen als het bruto binnenlands product. Het lerarentekort kan ook aanleiding geven tot een beperkte toegang van het onderwijs omdat ten gevolge van het personeelstekort bepaalde onderdelen niet langer kunnen aangeboden worden. Overigens zou het er onderwijsinstellingen kunnen toe nopen om terug te grijpen naar minder gekwalificeerde of onervaren leerkrachten. Het lerarentekort kan verder de werkdruk bij de aanwezige leerkrachten doen stijgen, waardoor zij minder kansen hebben om in te zetten op hun eigen professionele ontwikkelingen. Daarenboven zal de toenemende werkdruk de kansen op bijvoorbeeld een burn-out verhogen. Als de kwaliteit op algemene wijze door het lerarentekort in gedrang wordt gebracht, zou dit nefaste gevolgen kunnen hebben, in het bijzonder voor sommige kwetsbare leerlingen. Vlaanderen werd eerder al op de vingers getikt over de barrières inzake de toegang tot kwaliteitsvol onderwijs, bijvoorbeeld voor kinderen uit sociaal en economisch benadeelde bevolkingsgroepen. Hoewel er geen officiële of volledige cijfers beschikbaar zijn over het tekort, kan uit de algemene berichtgeving worden afgeleid dat de schaarste in het bijzonder tot uiting komt in bepaalde vakgebieden of nog, in bepaalde scholen. Door het lerarentekort kan de gelijke toegang tot het onderwijs dus nog meer in het gedrang komen. Dat blijkt overigens ook uit de recent gepubliceerde Omgevingsanalyse van het beleidsdomein Onderwijs en Vorming.
Ondanks deze vaststellingen is het lerarentekort geen nieuw of onverwacht fenomeen. Integendeel, het is een dilemma dat zich al gedurende enige jaren manifesteert en dat lange tijd daarvoor reeds voorspeld werd. Zoals hiervoor aangestipt is er een gebrek aan data die het tekort op volledige wijze in kaart brengen. Wel kan worden gesteld dat het tekort jaar na jaar toeneemt en dat de prognoses er niet rooskleurig uitzien. Het gaat voor alle duidelijkheid niet om een fenomeen dat enkel Vlaanderen treft. Zowel binnen de Europese Unie als ver daarbuiten wordt men erdoor getroffen.
Ten strijde tegen het lerarentekort
De maatregelen die de Vlaamse beleidsmakers de voorbije jaren namen betreffen onder andere een snellere garantie op werkzekerheid, verruimde erkenning voor verworven anciënniteit van zij-instromers, het inzetten van personen met een masterdiploma in het basisonderwijs en het verbeteren van de aanvangsbegeleiding van startende leerkrachten. Deze maatregelen lijken het lerarentekort echter geen halt te kunnen toeroepen. In deze bijdrage kunnen niet alle maatregelen onder de loep worden genomen. Wel zullen een aantal exemplarische maatregelen aan bod komen die via de meest recente golf van regelgeving zijn ingevoerd, en waarmee de decreetgever -toevallig of niet- beoogt zowel op de dalende onderwijskwaliteit als het oplopende lerarentekort een antwoord te bieden.
Zo heeft vanaf 1 september de leraar-specialist zijn intrede gedaan. De regelgever wenst op deze manier de zogenoemde ‘vlakke loopbaan’ te doorbreken waardoor het beroep aantrekkelijker moet worden. De idee is om meer ervaren leraren ruimte te bieden om een bepaalde specialiteit in te zetten of te ontwikkelen tegen de betaling van een loonopslag. Het gaat om een tijdelijke (en mogelijk ook deeltijdse) erkenning die a rato van maximum 5% van de lesomkadering door het schoolbestuur kan worden toegewezen voor een termijn van drie jaar, die hernieuwbaar is. Uit de eerste berichtgeving blijkt dat deze maatregel met weinig enthousiasme wordt onthaald.
Verder zal in het basisonderwijs de functie van adjunct-directeur ingang vinden. Voorheen was dit ambt aan het secundair onderwijs voorbehouden. Opnieuw heeft deze maatregel onder meer als doel het lerarenberoep aantrekkelijker te maken, ditmaal door leerkrachten die als beleidsondersteuner fungeren te ontlasten. Tot slot wil men personeelsleden uit andere sectoren aantrekken via een terbeschikkingstelling aan het onderwijs door hun werkgever. Een proefproject dat sinds 2020 van start was gegaan, wordt op die manier breder uitgerold, dit ondanks de beperkte interesse (veertien werknemers van 2020-2022, nvdr) in het project. De betrokken personeelsleden worden via een dienstverleningsovereenkomst ter beschikking gesteld van het schoolbestuur maar blijven juridisch gezienin dienst van hun werkgever. Het personeelslid behoudt onder andere zijn salaris en ook alle daarbij horende financiële en extralegale voordelen. De werkgever krijgt in ruil voor de dienstverlening een financiële tegemoetkoming. Die tegemoetkoming bekomt men door lestijden om te zetten in een krediet ten belope van de lesopdracht of lesopdrachten die in de dienstverleningsovereenkomst zijn vastgelegd. Deze maatregel geeft aanleiding tot verschillende vragen en moeilijkheden. Enerzijds rijst de vraag of de wijze waarop het gezag door het schoolbestuur zal worden uitgeoefend, het instructierecht van de dienstverlener-werkgever niet uitholt. Anderzijds kan men zich afvragen welke werkgever bereid zal zijn een personeelslid ter beschikking te stellen in tijden van een algemene krapte op de arbeidsmarkt en zonder dat deze daarvoor noodzakelijk de reële loonkost kan in rekening brengen. Daarbij komt nog dat uitdrukkelijk is voorzien dat het personeelslid dat de dienstverleningsovereenkomst zal uitvoeren niet onder het toepassingsgebied van de rechtspositiedecreten valt. Het ‘ter beschikking gestelde’ personeelslid zal met andere woorden geen rechten opbouwen die deze toelaten om bijvoorbeeld aanspraak te maken op een tijdelijke aanstelling voor doorlopende duur, en dit ondanks het feit dat het personeelslid zowel qua tijd als qua inhoud een substantiële opdracht in het onderwijs vervult.
Voor de volledigheid kan nog nuttig worden toegevoegd dat de figuur van de terbeschikkingstelling van een personeelslid via een dienstverleningsovereenkomst dient onderscheiden te worden van de notie ‘gastleraar’, waarvan de tewerkstelling klaarblijkelijk aan veel minder stringente voorwaarden is gekoppeld. Zo verwacht men niet dat de gastleraar een pedagogisch bekwaamheidsbewijs kan voorleggen. Hoewel in het verleden de mogelijkheden om een gastleraar in te schakelen beperkt waren, is die mogelijkheid vanaf 1 september 2023 tot en met 31 augustus 2025 uitgebreid. De gastleraar valt evenmin onder het toepassingsgebied van de rechtspositiedecreten en kan worden tewerkgesteld bijvoorbeeld via een arbeidsovereenkomst of op basis van een overeenkomst voor zelfstandige dienstverlening.
Recht op onderwijs verzekerd?
De IAO-UNESCO aanbeveling over de status van leraren wees reeds in 1966 op het belang van het aantrekken, behouden en (levenslang) opleiden van leerkrachten. Een essentieel onderdeel van de maatregelen die nodig zijn om deze doelstellingen te kunnen verwezenlijken, is het opstellen van een degelijk juridisch kader waarin de rechten (maar evengoed de plichten) van leerkrachten zijn opgenomen. Dit is tegelijk een belangrijke vereiste om de implementatie van de rechtspositie in de praktijk te verzekeren. Dat verschillende landen stappen vooruit zetten en maatregelen nemen om de positie van leerkrachten te versterken, mag uiteraard worden toegejuicht en getuigt ervan dat de beleidsmakers er zich van bewust zijn dat het huidige kader onvoldoende tegemoet komt aan de noden van (toekomstige) leerkrachten.
Of de maatregelen die de voorbije periode in Vlaanderen zijn genomen ook toereikend zijn om het lerarentekort op (korte) termijn weg te werken is een heel andere kwestie. Uit het voorgaande summiere overzicht mag blijken dat men een diverse reeks maatregelen heeft genomen die op verschillende terreinen trachten te interveniëren. Het betreft vaak relatief beperkte (nood)ingrepen waarvan soms kan worden betwijfeld of ze in de praktijk veel teweeg zullen brengen omdat ze bijvoorbeeld niet aansluiten bij de noden op de werkvloer en de realiteit op de arbeidsmarkt, of omdat de noodzakelijke financiële steun die bepaalde maatregelen vereisen om ze terdege in de praktijk te kunnen omzetten, achterwege blijft. Ook is het zoeken naar aanwijzingen dat een en ander een positieve impact zal hebben op het nijpende lerarentekort.
Bovendien, en niet onbelangrijk vanuit het mensenrechtelijk perspectief, rijst de vraag of de genomen maatregelen de kwaliteit van het onderwijs ten goede zullen komen. Het gaat vaak om van elkaar losstaande ingrepen die maar moeilijk als structureel of samenhangend kunnen worden bestempeld. Net als over het effect van de maatregelen op korte termijn, rijzen er twijfels over hun effectiviteit op (middel)lange termijn. Meer structurele maatregelen zijn nodig die durven in te grijpen op de bestaande systematieken, inclusief de verouderde, onleesbare en overtollige regelgeving. Een langetermijnvisie op de tewerkstellingsvoorwaarden in het onderwijs, het beroep van de leraar, of meer in het algemeen het onderwijs, lijkt daarbij onontbeerlijk. De noodmaatregelen die vandaag worden afgekondigd dienen daarenboven vaak in een sneltempo te worden doorgevoerd en leggen vaak een spanning bloot tussen het beleid en de werkvloer. Nu al kan slechts een kleine minderheid uit aan het kluwen aan regelgeving. Men bewijst men het al kreunende onderwijs geen dienst door systematisch een nieuwe portie regelgeving door te drukken. Kortom: het staat vast dat er meer nodig is dan een enkele maatregel om het lerarentekort aan te pakken, al moet men van een onsamenhangend geheel aan maatregelen ook geen wonderen verwachten. Dat het recht op kwaliteitsvol onderwijs in gedrang dreigt te komen door een steeds groter wordend lerarentekort staat vast. Waar, in welke gevallen of in welke mate deze dreiging zich zal omzetten in realiteit, valt moeilijk te voorspellen door een gebrek aan data en onderzoek naar het lerarentekort. Dat de dreiging reëel is, staat evenwel buiten kijf. De terechte vrees bestaat dat net de meest kwetsbaren in de samenleving het hardst getroffen zullen worden. Alle actoren in het onderwijs zijn in meer of mindere mate verantwoordelijk. Zij kunnen allen een bijdrage leveren om een problematiek die uiteindelijk eenieder aanbelangt, aan te pakken. Als ze er ook nog eens in slagen om daar samen werk van te (willen) maken, zijn we al een heel eind op weg.
Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.
0 reacties