In een tijdperk dat gekenmerkt wordt door snelle technologische ontwikkelingen, omarmen politiediensten wereldwijd innovatieve tools om hun taken te vergemakkelijken. België vormt hierop geen uitzondering en maakt dagelijks gebruik van ANPR-camera’s, waarvan het gebruik in de toekomst zal blijven groeien. Deze technologische innovatie roept echter belangrijke mensenrechtelijke vragen op over de wisselwerking tussen de desbetreffende regelgeving op Europees en Belgisch niveau, met name wat betreft het gebruik van gezichtsherkenning.

Toepassingsgebied van de ANPR-camera in een politiecontext

Huidig gebruik

De berichtgeving over het politioneel gebruik van ANPR-camera’s in België is recent aanzienlijk toegenomen. Dit fenomeen kent zijn oorsprong in de nasleep van de terroristische aanslag op 22 maart 2016, waarna de toenmalige regering-Michel een anti-terreurplan lanceerde waarbij ANPR-camera’s een centrale rol speelden in het voorkomen van dergelijke aanslagen in de toekomst.

ANPR staat voor “automatic number plate recognition” wat verwijst naar het automatisch herkennen van nummerplaten. Het is ook op deze manier dat de ANPR-camera door vele politiediensten wordt gebruikt. Het meest gekende voorbeeld is het herkennen van geseinde voertuigen of het tegengaan van sluipverkeer. De slimme software in zo’n ANPR-camera maakt het mogelijk om een nummerplaat te herkennen en deze vervolgens automatisch te vergelijken met andere nummerplaten in een databank. ANPR-camera’s worden ook voor andere doeleinden ingezet dan de naam doet vermoeden. De software in de ANPR-camera is namelijk een vorm van herkenningssoftware die niet beperkt is tot het herkennen van nummerplaten. Zo gaf de Coördinatie cel ANPR van de Provincie Antwerpen aan dat ANPR-camera’s een vorm zijn van technologisch toezicht met diverse toepassingen.

Overeenkomstig de Wet op het politieambt (hierna WPA) wordt er naar aanleiding van het gebruik van ANPR-camera’s een technische gegevensdatabank opgericht. Hieruit blijkt dat een foto van de nummerplaat slechts een van de vele gegevens zijn die opgeslagen worden: ook de datum, het tijdstip en de precieze plaats van langsrijden, de kenmerken van het voertuig dat verbonden is aan deze nummerplaat, een foto van het voertuig alsook een foto van de bestuurder en van de passagiers worden vastgelegd en bewaard. In de praktijk gebruikt de politie de ANPR-camera om ook in de wagen te kijken, bijvoorbeeld om te controleren of bestuurders zonder gordel rijden of een gsm gebruiken achter het stuur. De meest verregaande toepassing is het gebruik van de ANPR-camera op de luchthaven van Zaventem uitgerust met gezichtsherkenningssoftware. Deze bijdrage neemt deze laatste toepassing als leidraad, waarbij de beslissingspraktijk van het Controleorgaan de problemen in het huidige Belgische wetgevende kader duidelijk belicht. In de volgende titel wordt het toekomstig gebruik van ANPR-camera’s behandeld, ruimer dan gezichtsherkenningssoftware, om een uitgebreider overzicht te bieden van de inzet van ANPR-camera’s in een politionele context.

Toekomstig gebruik

Onlangs heeft de federale regering aangekondigd dat er aanzienlijke middelen worden vrijgemaakt om het netwerk van ANPR-camera’s verder uit te breiden, met plannen voor de installatie van zo’n 10.000 extra camera’s. Hierdoor zullen deze camera’s niet alleen voor hun huidige functies worden ingezet, maar ook nieuwe toepassingen krijgen. De regering benadrukt dat moderne technologie ook niet vreemd is voor criminele organisaties, en dat de politie gelijke tred moet houden. Dit cameraschild heeft tot doel de verkeersveiligheid te verbeteren, onder andere door te streven naar een afname van te snel rijdende bestuurders en onverzekerde voertuigen. De regering heeft plannen om zowel de bestaande als de nieuwe ANPR-camera’s op multifunctionele wijze in te zetten voor diverse politionele doeleinden, waarbij het oorspronkelijke doel om nummerplaten te herkennen in strijd tegen terreur is overstegen. De ANPR-camera wordt voor een waaier aan politionele doeleinden ingezet, zoals gsm-gebruik achter het stuur controleren en onverzekerde voertuigen opsporen. Er is zelfs een wetsvoorstel ingediend om de ANPR-camera verder in te zetten in het kader van mobiliteits-, milieu- en leefbaarheidsbeleid. Dat software wordt aangereikt voor andere doeleinden dan waartoe zij initieel werd bestemd wordt in de literatuur aangemerkt met de term function creep. De mogelijkheden waartoe de ANPR-camera theoretisch ingezet kunnen worden zijn eindeloos.

Een aantal belangrijke verplichtingen van de Belgische politie

Europees niveau

De inzet van ANPR-camera’s door politiediensten wordt beperkt door het recht. Als zij een verwerking uitvoeren, die kadert in de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen is richtlijn 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten van toepassing. Het doel is een consistente en hoge bescherming van persoonsgegevens te waarborgen zonder de samenwerking tussen justitiële en politiële instanties in de EU te hinderen doormiddel van een minimum harmonisatie.

Bij verwerking van persoonsgegevens door Belgische politiediensten met behulp van ANPR-camera’s moeten zij voldoen aan algemene principes uiteengezet in artikelen 4, 7 en 10 van de richtlijn. Het is de verantwoordelijkheid van de politiediensten om toe te zien op de naleving van deze principes en zij dienen dit ook aan te tonen. Deze algemene principes worden hieronder kort aangestipt, indien u een meer diepgaande analyse hieromtrent wil raadplegen verwijs ik naar een eerdere bijdrage van Bram Visser.

Vooreerst dient de verwerking rechtmatig en eerlijk te gebeuren, met andere woorden mag er geen willekeur zijn. De verwerking dient uitdrukkelijk wettelijk omschreven te zijn en mag enkel in het kader van een legitiem doel plaatsvinden. Daaropvolgend mogen enkel verwerkingen plaatsvinden die in verhouding staan met het legitiem doel, deze moet dus proportioneel zijn. Ook moeten de politiediensten in de mate van het mogelijke analyseren of de persoonsgegevens correct zijn, als dit niet zo is moeten deze geactualiseerd worden. Wanneer dit niet wordt gedaan en onjuiste persoonsgegevens toch verwerkt worden, dienen deze meteen hersteld, gewist of beperkt te worden.

Belgisch niveau

Met betrekking tot het politioneel gebruik van ANPR-camera’s worden de regels van richtlijn 2016/680 in België omgezet door de Wet van 30 juli 2018 en specifieke sectorale wetgeving zoals de WPA, aangepast via de Wet van 22 mei 2019.

Belgische politiediensten moeten rekening houden met de algemene principes van artikel 28 van de Wet van 30 juli 2018, die overeenkomt met artikel 4 van richtlijn 2016/680. Dit omvat het nastreven van een legitiem doel, noodzakelijkheid en proportionaliteit zoals hierboven uiteengezet. De huidige wettelijke basis in de WPA lijkt echter niet volledig geschikt voor de steeds uitgebreidere toepassingen van ANPR-camera’s in een politiecontext, waardoor er onduidelijkheid ontstaat over de bevoegdheden van de Belgische politiediensten. Deze bijdrage bespreekt specifiek het geval met betrekking tot het gebruik van ANPR-camera’s op Zaventem dat onder de aandacht van het Controleorgaan op de politionele informatie kwam om de bestaande onduidelijkheid te belichten. De voormalige commissaris-generaal rechtvaardigde het gebruik van deze ANPR-camera’s als volgt: “Hoewel het opzetten van een technische gegevensbank in het kader van gezichtsherkenning in de huidige stand van de wetgeving niet mogelijk is, is het gebruik van in real time andere intelligente technologieën dan ANPR wel mogelijk op basis van artikel 25/3 van de WPA. De wetgever heeft immers bepaald dat elke type camera dat door de politiediensten wordt gebruikt kan worden uitgerust met intelligente technologie. De invoering van een real time gezichtsherkenning is dus ons inziens in overeenstemming met de wet.”

Dit statement brengt de problematiek duidelijk naar voren. Door het ontbreken van een helder legitiem doel worden redeneringen opgebouwd om ANPR-camera’s voor steeds verdergaande toepassingen te gebruiken, voornamelijk door het ruime begrip van intelligente camera in de WPA. Het Controleorgaan merkte op dat de WPA niet specificeert onder welke omstandigheden en voorwaarden het gebruik van camera’s met gezichtsherkenning is toegestaan, wat cruciaal is voor een rechtmatige verwerking. Om die reden heeft het Controleorgaan besloten dat het gebruik van ANPR-camera’s met gezichtsherkenning op Zaventem moest worden stopgezet.

Toekomstig regelgevend kader onder de nieuwe AI-Act

De onduidelijke invulling van een legitiem doel voor het gebruik van ANPR-camera’s met gezichtsherkenningssoftware in de Belgische WPA zal wellicht worden verduidelijkt door de Europese AI-Act. In 2021 stelde de Europese Commissie de AI-Act voor om op uniforme wijze AI te regelen doorheen de Unie. Begin december van vorig jaar is er over dit voorstel een politiek akkoord tot stand gekomen tussen de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad. Wanneer het voorstel ook formeel wordt aangenomen, zullen deze nieuwe set regels binnen 24 maanden van toepassing zijn in de lidstaten. Concreet zal dit een impact hebben op de aanbieders van AI maar ook op de gebruikers ervan zoals de Belgische politiediensten.

Dit voorstel van de Europese Commissie beoogt “een evenwichtige regulering van het gebruik van AI, met aandacht voor uitdagingen zoals mensenrechten.” Het primaire doel is echter het behouden van een technologische leiderspositie en ervoor zorgen dat Europeanen kunnen profiteren van nieuwe technologieën in overeenstemming met waarden en grondrechten van de EU. Dit evenwicht betekent dat de AI-Act streeft naar uniforme regulering van AI door middel van een verordening, waarbij de bescherming van persoonsgegevens nog steeds belangrijk is maar secundair is aan het handhaven van competitiviteit.

De AI-Act hanteert een risicogebaseerde aanpak, waarbij de meest schadelijke en risicovolle toepassingen verboden zijn. In een politionele context zijn er echter uitzonderingen op dit verbod. De AI-Act verbiedt bijvoorbeeld het gebruik van real-time biometrische systemen voor identificatie op afstand in openbare ruimten voor rechtshandhaving, behalve in drie specifieke gevallen die zijn vastgelegd in artikel 5, §1, (d) van de AI-Act. Deze omvatten gericht zoeken naar specifieke potentiële slachtoffers van misdaden, het voorkomen van specifieke, aanzienlijke en onmiddellijke dreigingen voor het leven of de fysieke gezondheid, en de detectie, opsporing, identificatie of vervolging van daders of verdachten van strafbare feiten volgens het Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad. Daarnaast heeft het recente politieke akkoord geleid tot de invoering van een voorafgaande rechtelijke machtiging voordat politiediensten zich kunnen beroepen op deze uitzonderingen. Dit zorgt ervoor dat zij het aangewende legitieme doel ook juridisch dienen te demonstreren, opdat machtiging kan worden verleend wat uiteindelijk de transparantie bij het gebruik van ANPR-camera’s zal bevorderen.

Deze uitzonderingen worden rechtstreeks van toepassing in de Belgische rechtsorde wanneer de AI-Act formeel van kracht wordt. Bovendien zal de AI-Act zich als lex specialis verhouden tot richtlijn 2016/680 volgens overweging 23. Dit kan leiden tot een meer nauwkeurige definitie van het legitieme doel voor ANPR-camera’s in een politionele context dan momenteel het geval is in de WPA, die een omzetting is van richtlijn 2016/680. De huidige onduidelijkheid over de toelaatbaarheid van het gebruik van ANPR-camera’s door politiediensten, bijvoorbeeld voor gezichtsherkenning zal dus grotendeels weggewerkt worden. Echter, de AI-Act beperkt dit tot drie specifieke gevallen. Als Belgische politiediensten de ANPR-camera voor andere doeleinden willen gebruiken, is een wetgevend debat nodig over de wenselijkheid hiervan.

In 2018 vond de Belgische wetgever dat het voor een dergelijk debat te vroeg was. Toenmalig Minister Geens gaf aan dat “gezichtsherkenningssoftware nog lang niet op punt staat volgens de veiligheidsdiensten en het nog jaren zal duren vooraleer ze er zinvol gebruik van kunnen maken.” Het recent gebruik ervan door de politiediensten op Zaventem weerlegt dit, het ideale moment voor een wetgevend debat lijkt nu meer dan ooit te zijn aangebroken.

---

Deze bijdrage is gebaseerd op de masterscriptie die Femke schreef over de impact van Richtlijn 2016/680 en de AI-Act op de Belgische politionele praktijk van gegevensverwerking door intelligente ANPR-camera’s aan de Vrije Universiteit Brussel.

Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.