Reeds meer dan een jaar lopen de nieuwsuitzendingen over met berichten over grootschalige schendingen van het oorlogsrecht begaan door het Israëlische leger in de Gazastrook, terwijl internationale rechtbanken voordien ongeziene uitspraken doen. Het Internationaal Gerechtshof beschouwde de beschuldiging van genocide als plausibel, terwijl het Internationaal Strafhof een arrestatiebevel heeft uitgevaardigd tegen de Israëlische premier Netanyahu en zijn voormalige minister van defensie Galant. Het Internationaal Gerechtshof stelde daarnaast in een Advies op vraag van de VN Algemene Vergadering over de juridische gevolgen van de bezetting van Palestijnse gebieden door Israël, dat deze bezetting in strijd met het internationaal recht is en zo snel mogelijk moet beëindigd worden. De Israëlische nederzettingen moeten daarbij ontmanteld worden, het land teruggegeven en de schade ten gevolge van de bezetting moet vergoed worden. Die negatieve beoordelingen van de bezetting en haar oorlogsvoering worden genegeerd door Israël. En helaas ook door verschillende andere staten, zoals de VS en Duitsland, die volop wapens blijven leveren aan Israël.
In dit artikel bekijken we het juridisch kader inzake wapenhandel en welk gevolg staten zouden moeten geven aan ernstige schendingen van het humanitair oorlogsrecht. Vervolgens bekijken we hoe de overheden in België hiermee zijn omgegaan.
Hoe moeten staten omgaan met ernstige schendingen van mensenrechten en het internationaal humanitair recht door andere staten? Dit is geen louter politieke vraag waarbij het staten vrij staat zulke schendingen te negeren en de andere kant op te kijken. Staten hebben niet enkel de verantwoordelijkheid om zelf de mensenrechten en het internationaal humanitair recht te respecteren, maar hebben ook een juridische verantwoordelijkheid om ervoor zorg te dragen dat ook andere staten dit doen. Zo voorzien zowel de Conventies van Genève uit 1949 als het Aanvullend Protocol I uit 1977, zeg maar de fundamentele verdragen uit het internationaal humanitair recht, de verplichting om die verdragen “onder alle omstandigheden te eerbiedigen en te doen eerbiedigen”. Het Internationaal Gerechtshof heeft in enkele adviezen de verplichtingen van andere staten bij schendingen van erga omnes geldende verplichtingen verduidelijkt. Staten mogen de schendingen en de daaruit voortkomende gevolgen niet als legaal erkennen. Ze mogen op geen enkele wijze hulp of ondersteuning bieden die bijdraagt aan de schendingen of aan het in stand houden van de gevolgen ervan. Tenslotte is het aan de VN-instellingen om de modaliteiten vast te leggen voor het beëindigen van die overtredingen, maar alle staten moeten samenwerken om die modaliteiten in praktijk te brengen.
Verder houdt de verplichting van staten om mensenrechten te beschermen in dat zij de nodige maatregelen moeten nemen om schendingen of de bijdrage eraan voortvloeiend uit de activiteiten van ondernemingen onder hun controle te voorkomen. Dit geldt niet enkel voor schendingen op het eigen grondgebied of ten aanzien van de eigen burgers, maar ook ten aanzien van de negatieve impact op mensenrechten buiten hun grondgebied.
Wapenhandel is één van de belangrijkste handelsstromen die kunnen bijdragen aan schendingen van het internationaal humanitair recht. Het is dan ook logisch dat wapenhandel in het vizier komt bij de verplichting om geen hulp of ondersteuning te bieden bij zulke schendingen. De export van militaire goederen is geen gewone economische activiteit, maar wordt omwille van de eraan verbonden risico’s sterk gereguleerd. De controle op wapenhandel wordt verzekerd door de uitvoer of doorvoer van militaire goederen aan een vergunningsplicht te onderwerpen. Waar zulke exportcontrole tijdens de Koude Oorlog voornamelijk om strategische, op militaire veiligheid en allianties gebaseerde, redenen gebeurde, veranderde in de jaren ‘90 de doelstelling naar de bescherming van mensenrechten, de naleving van het internationaal humanitair recht en conflictpreventie. Dit resulteerde ook in de uitbouw van een internationaal juridisch kader inzake wapenhandel, dat een concrete invulling op het vlak van wapenhandel geeft aan de verplichting om het internationaal humanitair recht te doen eerbiedigen en geen hulp of ondersteuning te bieden aan schendingen ervan.
Strategische motieven zijn daarmee nog niet verdwenen. Helaas zorgen zulke strategische overwegingen, samen met louter economische, ook voor het hanteren van dubbele standaarden en een zwakke toepassing van de risico-beoordelingen vereist door de wapenhandelregelgeving.
Het internationale rechtskader inzake wapenhandel
Internationaal Recht
De belangrijkste hier van toepassing zijnde internationale juridische instrumenten inzake wapenhandel zijn het Wapenhandelsverdrag en het binnen de EU geldende regime gevormd door het Gemeenschappelijk Standpunt 2008/944/GBVB. Beide instrumenten vereisen dat staten de uitvoer en doorvoer van wapens en militaire goederen aan een vergunning onderwerpen en formuleren een aantal criteria waaraan getoetst moet worden in de vergunningsprocedures, inclusief uitsluitingscriteria waarbij zo’n uitvoer- of doorvoervergunning moet geweigerd worden. Ze verschillen wel in reikwijdte wat betreft de goederen die eraan onderworpen zijn en in de concrete criteria.
Het Wapenhandelsverdrag uit 2013 verplicht de verdragspartijen om uitvoer, doorvoer en andere vormen van overdracht van militaire goederen op gepaste manier te reguleren zodat aan internationale verplichtingen voldaan kan worden en daartoe een nationaal controlesysteem op te zetten. Het Verdrag laat staten vrij om de vorm van dit controlesysteem te bepalen, behalve voor uitvoer waarvoor een vergunningsplicht met een minimum risico-toetsing wordt vereist.
Staten moeten bij elke uitvoer, alvorens die toe te staan, nagaan in hoeverre die uitvoer bepaalde negatieve gevolgen oplevert. Zo onder meer of deze militaire goederen gebruikt zouden kunnen worden voor het plegen of bevorderen van een ernstige schending van het internationaal humanitair recht of van de mensenrechten. Wanneer er een doorslaggevend risico op één van de negatieve gevolgen bestaat, mag de uitvoer niet toegestaan worden.
Daarbij formuleert het Verdrag een aantal verbodsbepalingen die van toepassing zijn op alle vormen van overdracht. Staten mogen geen overdracht van wapens toestaan die in strijd zijn met door de VN Veiligheidsraad genomen maatregelen, zoals wapenembargo’s. Ten tweede geen overdracht die in strijd zijn met internationale verdragen, in het bijzonder verdragen met betrekking tot de overdracht van of illegale handel in conventionele wapens. En ten derde geen overdracht waarvan de staat “op het tijdstip van het verlenen van toestemming wetenschap heeft dat de wapens of producten zouden worden gebruikt voor het plegen van genocide, misdaden tegen de menselijkheid, ernstige inbreuken op de Verdragen van Genève van 1949, aanvallen gericht tegen burgerobjecten of als zodanig beschermde burgers of andere oorlogsmisdaden vastgelegd in de internationale verdragen waarbij hij partij is.” In deze gevallen zijn de verdragspartijen verplicht in te grijpen ongeacht de vorm van overdracht.
EU Recht
Het Gemeenschappelijk Standpunt 2008/944/GBVB voorziet eveneens dat uitvoer- en doorvoervergunningen aan een aantal criteria getoetst moeten worden. Het tweede criterium kijkt specifiek naar hoe het land van eindbestemming de mensenrechten en het internationaal humanitair recht naleeft. Dit criterium bevat ook een weigeringscriterium: lidstaten moeten een uitvoervergunning weigeren “indien er een duidelijk risico bestaat dat de uit te voeren militaire goederen of technologie gebruikt worden bij het begaan van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht”. Hiermee wordt dus de verplichting om geen hulp of ondersteuning te bieden aan schendingen expliciet in het beslissingskader over uitvoervergunningen van militaire goederen ingeschreven.
Het eerste criterium kijkt naar andere verplichtingen uit of ten gevolge van het internationaal recht. Dit kan gaan om verdragen over specifieke wapens, als chemische wapens of landmijnen, of maatregelen als wapenembargo’s. Ook wordt er naar de verplichtingen onder het Wapenhandelsverdrag verwezen, dat dus inhoudelijk mee opgenomen is in dit Gemeenschappelijk Standpunt.
Ook zijn er meer politieke criteria, waarbij wordt gekeken naar de impact van de uitvoer van de militaire goederen op conflicten en internationale spanningen of op de eigen nationale veiligheid en die van bondgenoten. Uitgangspunt is dat landen een recht op zelfverdediging hebben en daarvoor wapens mogen aankopen, maar dat ook rekening moet gehouden worden met de mate waarop zulke leveringen conflicten kunnen verergeren of laten voortduren en regionale spanningen aanwakkeren. Deze criteria bieden meer politieke speelruimte en brengen strategische overwegingen in het besluitvormingsproces. Maar verschillende van deze criteria bepalen ook expliciet wanneer de vergunning geweigerd moet worden en formuleren zo een duidelijke grens aan die beleidsruimte. Daarnaast mag bij de uiteindelijke vergunningsbeslissing rekening gehouden worden met het effect van de voorgestelde uitvoer op hun economische, sociale, commerciële en industriële belangen, maar die belangen mogen geen invloed hebben bij de evaluatie van de criteria.
De toepassing door overheden en rechtbanken
Deze regulering van wapenhandel trekt een aantal duidelijke lijnen wanneer wapenhandel niet kan. Toch zien we dat vanuit de EU nog heel wat wapens uitgevoerd worden naar staten die actief betrokken zijn in conflicten en die daarbij talrijke schendingen van het internationaal humanitair recht begaan. De goederenstromen doen vermoeden dat de concrete toetsing van de criteria in de wetgeving opzijgeschoven wordt uit economische of strategische overwegingen en dit in tegenspraak met die wetgeving. In de meeste lidstaten kunnen overheden dit soort beslissingen nog steeds nemen zonder reële parlementaire of rechterlijke controle. Daar komt langzaam verandering in. De oorlog in Jemen leidde in België tot juridische procedures tegen de uitvoer van militaire goederen naar Saudi-Arabië, waarin die besluitvorming door rechters werd gewogen en te licht bevonden. Momenteel lopen er naar aanleiding van de huidige oorlog in Gaza in verschillende lidstaten procedures tegen wapenuitvoer naar Israël, met het meest in het oog springend het verbod door de Nederlandse beroepsrechter van de uitvoer naar Israël van onderdelen voor het F-35 gevechtsvliegtuig.
In de Nederlandse F-35 zaak heeft het Gerechtshof in Den Haag een grondige analyse gemaakt van de verplichtingen van de overheid. Het vertrekpunt van haar analyse was het tweede criterium in het Gemeenschappelijk Standpunt 2008/944/GBVB. Het Hof ging er ook vanuit dat er geen inhoudelijk verschil was tussen het ‘duidelijk risico’ op schendingen van het internationaal humanitair recht in dit criterium en het ‘overriding risk’ waarvan sprake in het Wapenhandelsverdrag. Verder gaf het Hof aan dat deze verplichtingen inzake wapenhandel voortvloeien uit de algemene verplichting om het internationaal humanitair recht ‘te doen eerbiedigen’ in de Conventies van Genève en het Aanvullend Protocol I. Die verplichting brengt mee “dat indien een staat ervan op de hoogte is dat een andere staat ernstige schendingen van internationaal humanitair recht begaat met behulp van de door de eerste staat geleverde wapens, het in strijd is met art. 1 om deze wapenleveranties voort te zetten”.
Het Hof concludeert dat er veel aanwijzingen zijn dat Israël het internationaal humanitair recht heeft geschonden. Om een definitief oordeel te vellen is er een grondig feitenonderzoek nodig, maar zulk een definitief oordeel is niet nodig om tot een ‘duidelijk risico’ te besluiten. Ook hoeft niet aangetoond te worden dat met de F-35’s zelf rechtstreeks ernstige schendingen zijn gepleegd. Art. 7 Wapenhandelsverdrag spreekt niet enkel over het ‘plegen’, maar ook over het ‘bevorderen’ van ernstige schendingen. Het Hof besluit dan ook dat er wel degelijk een ‘duidelijk risico’ bestaat op schendingen van het internationaal humanitair recht.
Tenslotte gaat het Hof na wat de overheid moet doen als zo’n duidelijk risico voorligt. Het Gemeenschappelijk Standpunt 2008/944/GBVB en het Wapenhandelsverdrag bevatten geen verplichting om bestaande vergunningen opnieuw te beoordelen bij gewijzigde omstandigheden, enkel een aanmoediging. Maar het Hof stelt dat zo’n verplichting in dit geval wel bestond. Eén van de elementen die het Hof daarbij aanhaalt is de verplichting uit de Conventies van Genève om het humanitair recht ‘onder alle omstandigheden’ te doen eerbiedigen. Met dit artikel valt niet te verenigen dat “een staat die een vergunning voor wapenexport heeft verleend de ogen zou kunnen sluiten voor ernstige schendingen van humanitair oorlogsrecht in het land van bestemming en zou weigeren daaraan gevolgen voor de vergunning te verbinden”. Bij dergelijke omstandigheden is een staat dus verplicht om lopende uitvoervergunningen op te schorten. Een logische gevolgtrekking, maar wel één die de Europese lidstaten zelden willen trekken gezien de economische gevolgen van zo’n beslissing. Vaak beperkt men zich ertoe geen nieuwe uitvoervergunningen te verlenen.
Het Hof aanvaardt niet dat de verplichting om bij zo’n duidelijk risico op ernstige schendingen te stoppen met wapenuitvoer afgewogen wordt met andere belangen of verplichtingen. Politieke overwegingen met betrekking tot buitenlands beleid, zoals de goede betrekkingen met Israël en de VS of veiligheidsoverwegingen voor het bestemmingsland, mogen geen voorrang gegeven worden op deze verplichting. Dit geldt ook voor verbintenissen aangegaan met andere landen, zoals in dit geval de VS. De naleving van het internationaal humanitair recht heeft voorrang. Het Hof gelastte dan ook om iedere uitvoer en doorvoer van F-35 onderdelen met eindbestemming Israël te staken.
Met dit arrest heeft het Gerechtshof in Den Haag een duidelijk verband gelegd tussen de algemene verplichting om het internationaal humanitair recht te doen eerbiedigen en het internationale rechtskader inzake wapenhandel en geconcretiseerd dat die verplichting inhoudt dat bij een duidelijk risico op ernstige schendingen van dit humanitair recht gestopt moet worden met het leveren van militaire goederen. Eveneens heeft het Hof geoordeeld dat deze verplichting zodanig fundamenteel is dat ze voorrang heeft op andere belangen en verplichtingen.
De Belgische wapenhandel met Israël
De Belgische overheden hebben zich de voorbije jaren wel kritisch opgesteld tegen Israël. Naar aanleiding van de eerste Gaza-oorlog werd in 2009 de beslissing genomen om “geen wapenexportlicenties uit te reiken die de militaire capaciteit van de strijdende partijen zou versterken”. Dit beleid, dat gebaseerd is op een gemeenschappelijke interpretatie van de EU-exportcriteria, wordt door de drie gewesten nog steeds gevolgd. De rechtstreekse wapenexport is dan ook sterk gedaald vanaf 2009.
Er blijken echter nog heel wat gaten in het net te zitten. Dit niet zozeer als bewuste politieke keuze, maar door een lakse uitvoering van de exportwetgeving en een gebrekkige controle en handhaving. Dit is een probleem met het exportbeleid in het algemeen, maar het resultaat was dus wel dat nog heel wat militair materiaal vanuit en via België in Israël is terecht gekomen.
De beslissing uit 2009 betekende ook niet dat alle export van militaire goederen naar Israël stopte. Wanneer de eindgebruiker zich buiten Israël bevindt, kan die export nog wel. Echter, de stelling dat de goederen voor een niet-Israëlische eindgebruiker is, is niet altijd even geloofwaardig. Zo verleende het Waalse gewest sinds 2009 voor 34 miljoen euro aan vergunningen voor buskruit aan PB Clermont. Dat niets van dit buskruit in munitie voor het Israëlische leger terecht zou komen was hoogst betwijfelbaar. Onder dreiging van een proces besloot de Waalse regering de exportvergunning te schorsen.
De controle op doorvoer bleek eveneens gebrekkig. De Israëlische rederij ZIM voerde tonnen munitie door via de haven van Antwerpen zonder de in het Vlaamse gewest vereiste vergunning. Dit kwam aan het licht door veiligheidsinformatie op te vragen, waarna klacht werd neergelegd. Ook de Belgisch-Israëlische luchtvaartmaatschappij Challenge Airlines bleek grote hoeveelheden munitie door te voeren. Opnieuw werd dit naar buiten gebracht via openbaarheid van bestuur, waarna de Waalse overheid deze doorvoer verbood.
Dit alles was het gevolg van een gebrekkige uitvoering en controle van de wetgeving. Toch zijn er ook enkele bewust voorziene gaten. Zo werd het toepassingsgebied van het Wapenhandeldecreet ingeperkt ten aanzien van de eerdere wetgeving. Een gevolg hiervan is dat Scioteq, de vroegere defensie-afdeling van Barco, ongestoord versterkte beeldschermen voor de controle-stations van de Hermes-drones kon leveren. Onder de oude Belgische wetgeving werden zulke schermen via een vangnetbepaling vergunningsplichtig gemaakt werden. Nu beschouwt de Vlaamse regering deze schermen als louter civiele technologie en kunnen ze zonder vergunning uitgevoerd worden. Dit contract is volgens het bedrijf reeds lang afgewerkt, maar het huidige Vlaamse wapenhandeldecreet vormt dus geen beperking voor nieuwe leveringen.
Tenslotte is geen van de gewesten bereid om ver in de waardeketen te kijken naar de eigenlijke eindgebruiker. Bij de uitvoer van onderdelen wordt vaak de industriële verwerker als eindgebruiker beschouwd en wordt het echte eindgebruik niet in rekening gebracht. Dit probleem stelt zich vooral bij onderdelen voor militaire vliegtuigen die uitgevoerd worden naar de VS. Gezien ook Israël deze gevechtsvliegtuigen in gebruik heeft, belandt vrijwel zeker een deel van die onderdelen in Israëlische vliegtuigen.
Als conclusie kunnen we stellen dat het internationale rechtskader voorziet dat, wanneer staten schendingen van het humanitair oorlogsrecht begaan, andere staten verplicht zijn elke ondersteuning daaraan te stoppen. Dit omvat ook de uitvoer van militaire goederen. In praktijk is de naleving hiervan nog zeer gebrekkig, zoals de huidige oorlog door Israël laat zien. Zowel in België als internationaal blijkt het laten toetsen van wapenexportvergunningen door rechters een essentieel middel om de kloof tussen recht en politieke praktijk te verkleinen. Maar ook de gewestelijke wapenhandeldecreten en de controle op de naleving ervan dient verruimd te worden.
Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.
0 reacties