Syrische onderdanen kwamen in 2016 aan in Griekenland. Hoewel de Syriërs aangaven beroep te willen doen op internationale bescherming, stuurden Griekenland en Frontex de aanvragers zes dagen later terug naar Turkije. In deze bijdrage bespreekt Joyce De Coninck de zaak WS e.a. t. Frontex, waar het Gerecht voor het eerst de kans kreeg zich uit te spreken over de draagwijdte en invulling van ‘gedeelde verantwoordelijkheid’ van Frontex voor mensenrechtenschendingen onder Unierecht. Het Gerecht koos er echter voor om Frontex af te schermen van enige mensenrechtelijke verantwoordelijkheid.
Frontex ligt al geruime tijd onder vuur vanwege vermeende bijdragen aan mensenrechtenschendingen in het uitvoeren van het geïntegreerd grensbeheer van de Europese Unie. Desalniettemin blijft Frontex consequent volhouden dat het slechts een ondersteunende en coördinerende rol vervult ten aanzien vande EU-lidstaten bij de uitvoering van het grensbeheerbeleid van de EU.
Velen keken daarom reikhalzend uit naar de uitspraak in WS e.a. t. Frontex, omdat het Gerecht zo in eerste aanleg de kans kreeg om zich voor het eerst uit te spreken over de draagwijdte en invulling van ‘gedeelde verantwoordelijkheid’ met betrekking tot Frontex voor mensenrechtenschendingen onder Unierecht. Echter, het Gerecht beantwoordde deze vraag ontwijkend en droeg op deze wijze bij aan het systematisch afschermen van Frontex van enige mensenrechtelijke verantwoordelijkheid
1. Feiten en uitspraak
De zaak betreft Syrische onderdanen die in 2016 op Milos, Griekenland, aankwamen en vervolgens werden overgebracht naar het Griekse eiland Leros. Bij aankomst op Leros, gaven de Syrische onderdanen aan beroep te willen doen op internationale bescherming. Deze verklaringen kregen echter geen gevolg en amper 6 dagen later werden de aanvragers teruggestuurd naar Turkije, volgens een gemeenschappelijk uitgevoerde terugkeeroperatie van Frontex en Griekenland. Met deze zaak pogen de verzoekers vergoeding te bekomen voor de geleden schade die voortvloeit uit het feit dat Frontex zijn mensenrechtenverplichtingen (o.a. het verbod op non-refoulement en collectieve uitzetting) niet nakwam.
Het Gerecht benadrukt dat voor niet-contractuele aansprakelijkheid onder Unierecht aan bepaalde cumulatieve voorwaarden moet worden voldaan. Er moet sprake zijn van schade als gevolg van onrechtmatig handelen en er moet een causaal verband bestaan tussen het gedrag en de schade (§52-53). Het Gerecht benadrukt hierbij dat de schade een voldoende rechtstreeks gevolg moet zijn van de gedraging, die overigens bepalend moet zijn voor de schade (§56).
In wat volgt, redeneert het Gerecht dat de verzoekers ten onrechte hebben aangevoerd dat indien Frontex zijn mensenrechtenverplichtingen had nageleefd, de verzoekers internationale bescherming zouden hebben gekregen in de Europese Unie (§62, §64, §65). Het Gerecht voegt toe dat hoewel Frontex bij de uitvoering van zijn taken gebonden is door het Handvest voor de EU Grondrechten, diens taken in terugkeeroperaties beperkt zijn tot het verlenen van technische en operationele ondersteuning dewelke geen inmenging toestaan in het al dan niet verlenen van internationale bescherming. Zowel het verlenen van internationale bescherming, alsook de beslissing tot verwijdering van het grondgebied vallen immers beide onder de exclusieve bevoegdheid van de lidstaten (§62, §64, §65). Het Gerecht concludeert vervolgens dat gezien Frontex niet bevoegd is om de gegrondheid van dergelijke onderliggende besluiten te bepalen en dus niet de auteur van deze besluiten is, het oorzakelijk verband tussen de schade (de gevolgen van de terugkeeroperatie) en de gedraging niet kan worden vastgesteld. Frontex wordt bijgevolg van elke aansprakelijkheid vrijgesproken. De rol die het Gerecht hier speelt is uitermate belangrijk daar diens redeneerwijze belangrijke gevolgen kan en zal hebben voor het beroep in deze zaak, maar evenzeer voor andere zaken betreffende Frontex, andere EU- agentschappen en gedeelde verantwoordelijkheid tussen de EU en lidstaten meer algemeen (Kočner t Europol).
2. Analyse
Het Gerecht wijst erop dat de verzoekers ten onrechte concluderen dat indien Frontex zijn mensenrechtenverplichtingen was nagekomen, internationale bescherming verleend zou zijn (§62). Het Gerecht heeft – uiteraard – gelijk dat Frontex niet bevoegd is om te oordelen over de gegrondheid van een verzoek tot internationale bescherming, noch over de gegrondheid van een terugkeerbesluit. Dit wordt ook door de verzoekers geenszins betwist.
De wijze waarop het Gerecht het argument weerlegt is echter eigenaardig, omdat het de vermeende onrechtmatige gedragingen in de onderhavige zaak door elkaar haalt en dit niet strookt met wat de verzoekers Frontex daadwerkelijk verwijten. De verzoekers voeren immers aan dat het gedrag van Frontex bij de uitvoering van de terugkeeroperatie bijdraagt tot de schade die zij hebben geleden. Met andere woorden, uit de door de verzoekers aangevoerde middelen kan niet worden afgeleid dat zij de oorspronkelijke beslissingen die aan de grondslag liggen van de uitgevoerde terugkeeroperatie aan Frontex verwijten. De verzoekers beargumenteren daarentegen dat het gedrag van Frontex – met name het mede-uitvoeren van de terugkeer operatie – in strijd was met diens concrete (positieve en negatieve) mensenrechtenverplichtingen die o.a. in de Frontex verordening zijn opgenomen. Desalniettemin beweert het Gerecht dat verzoekers de onderliggende beslissingen omtrent internationale bescherming en de daarmee gepaarde terugkeerbesluiten betwisten en dit ten onrechte toeschrijven aan Frontex (§62 j.o. §66).
Deze aanpak werpt een licht op een aantal onopgeloste vraagstukken onder Unierecht.
Gedeelde verantwoordelijkheid
Gedeelde verantwoordelijkheid verwijst naar een juridische constructie waarbij twee of meer actoren in verschillende mate juridisch aansprakelijk zijn voor hun bijdragen aan één enkele schade. Terwijl het bestaan en de uitwerking van gedeelde verantwoordelijkheid tot op zekere hoogte aanvaard wordt in het internationaal recht, is dit vooralsnog minder voor de hand liggend in het EU-recht. Toch is de kwestie van gedeelde verantwoordelijkheid precies wat er op het spel staat wanneer Frontex ondersteuning (of meer) biedt aan de lidstaten bij de uitvoering van het EU-beleid inzake grenzen, asiel en migratie.
Ten eerste, door de vermeende onrechtmatige gedragingen samen te beoordelen en te concluderen dat Frontex – bij gebrek aan bevoegdheid – geen beslissingen ten gronde kan nemen over internationale bescherming en terugkeer, en de uitvoering van deze beslissingen geheel niet te bespreken, ontwijkt het Gerecht de vraag van gedeelde verantwoordelijkheid in zijn volledigheid. Het Gerecht verduidelijkt niet of Frontex überhaupt verantwoordelijk kan worden gehouden voor een bijdrage in de uitvoering van de terugkeeroperatie, noch hoe dergelijke medeverantwoordelijkheid eruit zou zien onder EU recht.
Ten tweede kan er ook sprake zijn van medeverantwoordelijkheid wanneer twee verschillende en onderscheiden gedragingen evenzeer tot één enkele schade leiden. Het Gerecht lijkt in casu alleen rekening te houden met de oorspronkelijke besluiten genomen door Griekenland aangaande de aanvragen om internationale bescherming te bekomen. Omgekeerd houdt het Gerecht geen rekening met het feit dat ook de uitvoering van die besluiten kan leiden tot (dezelfde) mensenrechtenschendingen, zij het om verschillende redenen. De vraag of Griekenland heeft voldaan aan zijn negatieve en positieve mensenrechtenverplichtingen die voortvloeien uit art. 18-19 Handvest (het recht op asiel en het verbod op non-refoulement en collectieve uitzetting), bij de implementatie van de Kwalificatierichtlijn en de Terugkeerrichtlijn, heeft weinig tot geen invloed op de vraag of Frontex bij de uitvoering van de terugkeeroperatie heeft voldaan aan diens eigen mensenrechtenverplichtingen uit hoofde van o.a. de Frontex-verordening. Deze mensenrechtenverplichtingen verlenen Frontex immers niet de bevoegdheid om het lidstatelijke besluit over internationale bescherming of het daaropvolgende terugkeerbesluit ongedaan te maken. Dergelijke (positieve) mensenrechtenverplichtingen vereisen echter weldat Frontex bij de uitvoering van de gemeenschappelijk uitgevoerde terugkeeroperatie onderzoekt of de terugkeer van de individuen een schending kan vormen van het verbod op non-refoulement zoals beschermd door artikel 19 Handvest (art. 46 Frontex Vo). Dit onderscheid wordt overigens door de verzoekers uitdrukkelijk gemaakt in hun eerste en tweede aangevoerde middel.
Toerekening en oorzakelijk verband
In sommige arresten duikt het concept van ‘toerekening’ op als een bijkomende (cumulatieve) voorwaarde voor een (succesvol) beroep tot schadevergoeding (Holcim (Romania) SA. t Europese Commissie). In andere gevallen wordt deze voorwaarde niet genoemd door het Hof van Justitie, en in weer andere gevallen wordt toerekening verward met de voorwaarde van oorzakelijk verband.
Toerekening en oorzakelijk verband bevinden zich op verschillende punten van het verantwoordelijkheidsvraagstuk. Terwijl toerekening een actor verbindt aan het vermeend (onrechtmatig) gedrag, verbindt de voorwaarde van causaal verband dit gedrag met de schade. Op deze manier gevisualiseerd, werken deze concepten opeenvolgend als twee verschillende segmenten van de verantwoordelijkheidsvraag. In casu concludeert het Gerecht dat er geen direct causaal verband kan worden vastgesteld tussen de actor (Frontex), de schade, en het vermeend onrechtmatige gedrag, gezien Frontex niet bevoegd is voor de beslissingen die aan de grondslag liggen van de terugkeeroperatie. Door deze constructie, hoeft het Gerecht zich niet uit te spreken over de vraag van toerekening, en hoeft het geen onderscheid te maken tussen de verschillende vermeende onrechtmatige handelingen.
Indien het Gerecht deze nuance wel had doorgevoerd, had het zich kunnen beroepen op meerdere toerekenbaarheidstoetsen. Zo zou de ‘daadwerkelijke controle‘-toets ertoe kunnen leiden dat het gedrag tijdens de terugkeeroperatie aan Frontex wordt toegerekend en dat de onderliggende besluiten aan de lidstaten worden toegerekend, terwijl de toets van ‘algehele controle‘ ertoe zou kunnen leiden dat alle gedragingen aan de betrokken lidstaat worden toegerekend. Nog anders is de ‘bevoegdheidstoets’ inzake toerekening, waarbij gedragingen worden gekoppeld aan de actoren op basis van hun bevoegdheid vastgesteld volgens Unierecht. Er zou kunnen worden gesteld dat het Gerecht zich in casu impliciet beroept op de test van ‘algehele controle’. Maar mocht dit het geval zijn, dan suggereert dit dat Frontex voorts voor geen enkele bijdrage verantwoordelijk zou kunnen worden gehouden, daar nagenoeg alle operaties in samenwerking met een of meerdere lidstaten worden uitgevoerd. En dit strookt dan overigens weer niet met de bindende kracht van het Handvest vis-à-vis de EU.
Het vraagstuk van toerekening en de daarmee gepaarde vraag omtrent causaliteit vormen de kern van het beroep tot aansprakelijkheid in de hangende zaak van Kočner t. Europol. Dit alles onderstreept de dringende nood aan een systematische methode voor het bepalen van toerekening, de noodzaak van een duidelijk onderscheid tussen toerekening en oorzakelijk verband en verduidelijking van de toepasselijke toets voor toerekening in operationele situaties met meerdere betrokken actoren, ten einde tegemoet te komen aan het recht op een effectief rechtsmiddel. Met het beroep Kočner tegen Europol, de hangende zaak Hamoudi tegen Frontex, en het beroep in deze zaak, heeft het HvJEU ruim de gelegenheid om een standpunt in te nemen over deze vragen, waar het Gerecht dit heeft nagelaten.
Deze bijdrage is een herwerking en vertaling van het originele stuk ‘Shielding Frontex’ bij Verfassungsblog. Joyce De Coninck, ‘Shielding Frontex’ (Verfassungsblog, 9 September 2023).
Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.
0 reacties