Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft België in een unaniem arrest van 5 april 2022 veroordeeld wegens discriminatie van de Getuigen van Jehovah en indirect van alle niet-erkende godsdiensten en levensbeschouwingen. De diagnose van het Hof luidt een bredere uitdaging in dan het lijkt voor de lichtzinnigheid van de nationale wetgevers in religieuze aangelegenheden.
Deze bijdrage werd oorspronkelijk geschreven in het Frans.
1. De feiten: kan een ongunstige belastingregeling religieuze groeperingen ertoe aanzetten erkenning te zoeken?
De zaak betreft de intrekking door het Parlement van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van de vrijstelling van onroerende voorheffing die tot op heden gold voor alle gebouwen die worden gebruikt voor de openbare uitoefening van alle godsdiensten en niet-confessionele levensbeschouwelijke organisaties. De Brusselse wetgever bepaalde dat deze belastingvrijstelling voortaan alleen ten goede zou komen aan erkende lokale gemeenschappen. Tijdens de parlementaire debatten werd vaag melding gemaakt van misbruiken in het verleden.
Deze nieuwe wetgeving sluit derhalve de congregaties van de getuigen van Jehovah uit van het voordeel van deze vrijstelling, evenals, meer in het algemeen, de gebouwen van alle niet-erkende godsdiensten en zelfs de gebouwen van erkende godsdiensten die behoren tot plaatselijke gemeenschappen die zelf (nog) niet erkend zijn. Impliciet in deze wetswijziging zat niet alleen de kwestie van de sektarische afwijkingen, maar eveneens de kwestie van de niet-erkende moskeeën.
Het standpunt van het Brussels Gewest, met name voor het Belgisch Grondwettelijk Hof, bestond erin om de Getuigen van Jehovah eraan te herinneren dat het voor hen volstond om de federale erkenning van hun godsdienst te verkrijgen om in aanmerking te komen voor de belastingvrijstelling. Het Grondwettelijk Hof achtte dit argument legitiem en het vereiste van wettelijke erkenning evenredig. Op het argument van de Getuigen van Jehovan dat de toegang tot deze erkenning willekeurig en arbitrair was, wegens het ontbreken van formele criteria, heeft het Grondwettelijk Hof in zijn arrest van 14 november 2019 (nr. 2019/178) slechts verklaard dat het niet op dit punt was gevat. Desalniettemin werd de erkenning echter aan de Getuigen van Jehovah voorgesteld als “noodzakelijk”…
2. Verwijzing naar een arbitraire erkenningsprocedure is discriminatie volgens het arrest van het Europees Hof
Het Europees Hof was minder formalistisch dan het Grondwettelijk Hof en nam een globale visie aan wat betreft dit geschil, waarbij het van oordeel was dat de verwijzing naar een mogelijke erkenning slechts een ontvankelijk argument zou zijn indien deze erkenning voorzienbaar zou zijn in haar criteria (naar de inhoud) en in haar procedures en rechtsmiddelen (naar de vorm). Dit is echter niet het geval voor de twee materiële en procedurele zijden die het Hof aan de verschillende waarborgen van het verdrag verbindt.
Het Hof merkt op dat in de antwoorden van de ministers van Justitie aan de parlementsleden bepaalde criteria worden genoemd, maar dat deze in geen enkele tekst worden gepreciseerd. Er is ook niet voorzien in termijnen of rechtsmiddelen. Het wijst er tevens op dat het boeddhisme nog steeds wacht op erkenning na een verzoek dat al meer dan 14 jaar door de Belgische regering lijkt te zijn ingewilligd. Meer in het algemeen stelt het feit dat de erkenning van een godsdienst onder de rechtstreekse bevoegdheid van het parlement valt, deze laatste geenszins vrij van de Verdragsrechtelijke vereiste van non-discriminatie.
Bij gebreke van een voldoende nauwkeurig en voorzienbaar wettelijk kader concludeert het Hof dat de intrekking van de belastingvrijstelling waarvan de congregaties van de Getuigen van Jehovah slachtoffer van zijn op zichzelf discriminatoir is.
3. Toenemende Europese controle over religieuze regimes
Deze uitspraak komt niet als een verrassing. De laatste jaren heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens een rechtspraak ontwikkeld die steeds hogere eisen stelt aan de verschillende Europese stelsels voor de erkenning van godsdiensten. Twee hoofdlijnen van deze jurisprudentie springen in het oog. In de eerste plaats mogen de basiselementen van de godsdienstvrijheid niet worden onderworpen aan preventieve nationale eisen die te ingrijpend zouden zijn volgens de criteria van artikel 9, lid 2, of discriminerend volgens artikel 14 van het Verdrag. Zo kan de vrije uitoefening van een godsdienst of de verkrijging van rechtspersoonlijkheid slechts aan een voorafgaande registratie worden onderworpen indien dit geschiedt door middel van een eenvoudige verklaring. Dat regime onderscheidt zich van andere prestaties, die niet worden vereist onder artikel 9, lid 1 EVRM, en bijgevolg worden beschouwd als extra nationale voordelen (artikel 53 EVRM). Zulke voordelen, niet vereist op het Europees niveau, zijn slechts verenigbaar met het Verdrag indien zij op niet-discriminerende wijze toegankelijk zijn. Het Belgische Grondwettelijk Hof heeft zelf aangegeven dat alle aanvullende voorwaarden die aan de toekenning van dergelijke extra voordelen worden gesteld, ook opnieuw moeten worden geanalyseerd vanuit het oogpunt van een beperking van de vrijheid van godsdienst, onderworpen aan de richtsnoeren van artikel 9, lid 2, van het Verdrag, en met name aan de evenredigheidstoets daarvan. Dit bevestigt de noodzaak om bestaanbaarheid met de Grondwet en het Verdrag te onderzoeken van elke overheidssubsidie of -steunregeling voor de materiële uitoefening van de openbare vrijheden. Financiering rechtvaardigt niet eender welke beperking van de autonomie van godsdiensten. De toekenning van aanvullende uitkeringen mag niet op discriminerende basis geschieden, noch op een basis die wegens een gebrek aan voorspelbaarheid of nauwkeurigheid discriminerend zou kunnen zijn. De uiteindelijke, zuiver politieke tussenkomst van het Parlement ontkracht deze kritiek niet. Het Europees Hof heeft reeds in andere gevallen veroordelingen uitgesproken over regimes van erediensten die aan parlementaire stemmingen worden overgelaten wanneer deze louter op politiek opportunisme zijn gebaseerd. Vanuit dit gezichtspunt is de discretionaire bevoegdheid van het Parlement, verre van te worden beschouwd als het hoogste vereiste van een democratie, afkeurenswaardig wegens het risico van collectieve willekeur dat zij inhoudt op het gebied van de grondrechten.
4. Naar een striktere controle op de discretionaire bevoegdheden van de parlementen, zowel op godsdienstig gebied als op andere gebieden
De kritiek van het Hof op het Belgische stelsel van erediensten is geenszins beperkt tot een specifiek godsdienst aspect. Het gaat uiteindelijk om elke individuele beslissing van parlementen zonder substantiële criteria of precieze procedures, met name wat individuele beroepsmogelijkheden betreft. In België bijvoorbeeld zouden de parlementaire procedures voor naturalisatie of benoeming in bepaalde externe mandaten, etc. opnieuw moeten worden bekeken.
De verbeteringen zijn echter niet gemakkelijk te bedenken. Ten eerste, is het mogelijk om precieze, zelfs automatische criteria vast te stellen voor de erkenning van godsdiensten en levensbeschouwingen, zoals begrepen in de Belgische constitutionele traditie? Door criteria in de Grondwet op te nemen of deze criteria in een wet vast te leggen en de erkenning te laten afhangen van een besluit van de uitvoerende en niet van de wetgevende macht, zou de kritiek van onvoorspelbaarheid zeker kunnen worden weggenomen. Maar met welke mate van nauwkeurigheid zouden de door de ministers van Justitie in herinnering gebrachte eisen moeten worden verfijnd? Moet er een specifieke drempel worden vastgesteld voor het aantal gelovigen (20.221?) of voor de duur van hun aanwezigheid op het grondgebied (1045 dagen?)? De enige boodschap van de rechtspraak van het Europees Hof is die van de evenredigheid. Zo vergelijkt het de drempels van de eisen met de omvang van de verwachte effecten, en aarzelt het niet om onevenredige eisen te veroordelen, bijvoorbeeld een buitensporige duur van de aanwezigheid op het grondgebied.
Wat de procedures betreft, zouden de antwoorden eenvoudiger kunnen zijn. Door een bevoegde overheidsinstantie op te richten, bijvoorbeeld de minister van Justitie, en deze wettelijk te onderwerpen aan een procedure en termijnen, zou een beroep kunnen worden ingesteld bij de Raad van State. Dergelijke aanbevelingen werden reeds in 2011 gedaan in een verslag voor de hervorming van de wetgeving inzake erediensten, dat werd voorgesteld door een groep deskundigen die daartoe de opdracht had gekregen bij koninklijk besluit van 13 mei 2009 en dat op 25 mei 2011 werd besproken in de Commissie Justitie van de Kamer. Een uitvoerige studie van Stéphanie Wattier heeft in 2016 bevestigd dat het Belgische systeem op deze punten moet worden herzien. Op Europees niveau moet worden verwezen naar de vele aanbevelingen die de Raad van Europa sinds 1990 in het kader van de Commissie van Venetië heeft gedaan om de Europese regelingen voor de erkenning van godsdiensten en geloofsovertuigingen te verbeteren, naar gelang van de nationale context.
5. Onderbreking van de steun aan en destabilisatie van de vrijheid van godsdienst en overtuiging
Ten slotte wordt hier het belang benadrukt van een bijkomend argument van verzoekers, namelijk dat hun mogelijkheid om erediensten te houden wordt aangetast door de aanzienlijke financiële achteruitgang als gevolg van de intrekking van de belastingvrijstelling die zij voorheen genoten. Het Europees Hof heeft in eerdere zaken (met name in zijn veroordeling van Frankrijk ten gunste van de Getuigen van Jehovah) geoordeeld dat alle overheidsmaatregelen die leiden tot een plotselinge en aanzienlijke vermindering van de financiële middelen van godsdiensten, ongeacht het regime van de godsdiensten, in strijd zijn met het Europees Verdrag, zolang deze vermindering van de middelen het voor de betrokken gemeenschappen van gelovigen moeilijk maakt hun fundamentele vrijheid van godsdienst uit te oefenen. Zoiets is het geval bij een plotse sterke daling van de subsidies, een sterke stijging van de belastingen, een plotseling verbod op particuliere of buitenlandse financiering, etc. In deze eerdere zaken sprak het Hof zich rechtstreeks uit over de uitoefening van de godsdienstvrijheid en paste het een evenredigheidstoets toe, waardoor de gevallen van veroordeling beperkt bleven tot de meest omvangrijke financiële belemmeringen.
De Europese controle wordt versterkt ten opzichte van maatregelen die niet alle godsdiensten en levensbeschouwingen op een vergelijkbare manier behandelen. Het arrest van 5 april 2022 veroordeelt België, ook al is de financiële belemmering wel aanwezig, maar minder groot dan in de vorige zaken. In deze zaak gaat het immers niet rechtstreeks om de rechtstreekse uitoefening van de vrijheid van godsdienst, maar om de discriminatie van overheidsbeleid op dit gebied. De getuigen van Jehovah zijn van mening dat zij niet op dezelfde manier worden behandeld als andere religies en levensbeschouwingen, en dit soort zaken kan leiden tot een veroordeling van de Staat, zelfs in het geval van een minder verregaande inmenging met de godsdienstvrijheid. In dit geval zou, op basis van artikel 14 van het Verdrag, elke vaststelling van ongerechtvaardigde discriminatie op godsdienstig gebied leiden tot een automatische veroordeling van de staten.
Hieruit blijkt dat de denkbare oplossing er in geen geval in kan bestaan een einde te maken aan het stelsel van erkenning. Een dergelijk abrupt einde zou op zich al verwerpelijk zijn in de zin van de Europese rechtspraak, aangezien het de uitoefening van de door het Verdrag en de Grondwet gewaarborgde vrijheden in gevaar zou brengen.
Het Belgische nieuws over de abrupte stopzetting van de financiering van de Moslimexecutive in België zou wel eens niet ongeschonden uit een dergelijke Straatsburgse vaststelling kunnen komen. Evenzo kunnen vraagtekens worden geplaatst bij de vertragingen bij de erkenning van het boeddhisme of het hindoeïsme.
Conclusie: het regime van de religies tussen lichtheid en nudging?
Ook al blijft het Belgische stelsel van erkenning van godsdiensten en levensbeschouwingen facultatief en doet het geen afbreuk aan de elementaire uitoefening van de grondwettelijke vrijheden van alle niet-erkende godsdiensten en levensbeschouwingen, dan nog mag de toegang tot dit stelsel van erkenning, ook al is het facultatief, niet discriminerend zijn. De criteria, termijnen en procedures voor erkenning moeten objectief en in rechte en in de praktijk voorspelbaar zijn. Meer in het algemeen zijn veel van de praktijken en bepalingen van onze parlementen in het geding, naast het stelsel van erkenning van godsdiensten.
In dit geval lijkt echter het facultatieve karakter van dit erkenningssysteem in twijfel te worden getrokken, aangezien de belastingverhogingen, waarvan de negatieve gevolgen zijn genoemd, verband houden met een eenvoudig advies om erkenning aan te vragen.
Deze aarzeling over het facultatieve of aanbevolen karakter van een procedure voor de erkenning van sekten zou in ieder geval de voorbode kunnen zijn van nieuwe praktijken op het gebied van de regulering van sekten, bekend als “nudging”, zoals Cass Sunstein zijn analyse op andere gebieden heeft vernieuwd… Het indirect sturen van de keuzes van sociale actoren, zonder hen daartoe te dwingen door middel van verplichtingen of verboden: een nieuw informeel terrein dat een beroep zal doen op controle van de grondrechten.