Wat staat er precies in het ‘historische’ Migratie- en Asielpact? Wat verandert er, en – even belangrijk – wat verandert er niet? Is het fair voor lidstaten, en is het fair voor vluchtelingen? Deze bijdrage biedt een begin van antwoord op deze vragen.
Het nieuwe Migratie- en Asielpact van de Europese Unie beoogt een ‘fairer, efficiënt en duurzamer’ migratie- en asielproces te creëren. Op 20 december 2023 bereikten het Europees Parlement en de Raad een ‘historisch’ akkoord over de laatste instrumenten rond asiel; op 14 mei 2024 werden de nieuwe teksten gepubliceerd.
Een belangrijk verschil is dat de meeste nieuwe instrumenten ‘verordeningen’ zijn, waar de oude instrumenten ‘richtlijnen’ waren. Anders dan richtlijnen, zijn verordeningen direct van toepassing, zonder dat lidstaten deze in hun nationale wetgeving moeten omzetten. Dat zou moeten leiden tot meer harmonisatie en een snellere implementatie. Over welke instrumenten gaat het allemaal?
Screening
De nieuwe Screeningsverordening creëert een verplichte screening aan de buitengrenzen voor derdelanders die niet aan de binnenkomstvoorwaarden van de Schengengrenscode voldoen en (i) opgepakt worden naar aanleiding van een irreguliere grensoversteek, (ii) ontscheept werden na een reddingsoperatie, of (iii) een verzoek om internationale bescherming indienen aan de grens. Ook derdelanders op het grondgebied van een lidstaat kunnen aan een screening onderworpen worden, wanneer zij de buitengrens irregulier zijn overgestoken. Dit houdt een risico in op ethnic profiling.
De screening moet binnen de zeven dagen gebeuren aan de buitengrenzen, en binnen de drie dagen bij derdelanders op het grondgebied. Ze bestaat uit een gezondheids- en kwetsbaarheidscheck, een identiteitscontrole, de registratie van biometrische gegevens en een veiligheidscheck. Er is geen apart beroep mogelijk tegen de uitkomst van de screening.
Asiel- en terugkeergrensprocedures
Wie geen internationale bescherming vraagt tijdens de screening, belandt direct in een terugkeergrensprocedure, van maximum 12 weken. Wie wel asiel aanvraagt, komt in de gewone asielprocedure of in de asielgrensprocedure terecht. Deze laatste duurt ook maximum 12 weken, verlengbaar met vier weken als de persoon niet meewerkt of de autoriteiten meer tijd nodig hebben.
De Asielprocedureverordening duwt drie categorieën verplicht in de asielgrensprocedure: (i) wie een gevaar vormt voor de nationale veiligheid; (ii) wie valse informatie voorlegt of informatie achterhoudt; en (iii) wie komt uit een land met een erkenningspercentage lager dan 20%. De asielgrensprocedure kan ook worden toegepast als er redenen zijn voor een versnelde behandeling (bijvoorbeeld personen uit een veilig derde land). Niet-begeleide minderjarigen worden uitgesloten, tenzij bij gevaar voor de nationale veiligheid.
Beoordelen of iemand recht heeft op internationale bescherming is zeer complex en vereist grondig onderzoek. Vandaag slaagt België er niet in om binnen de richttermijn van zes maanden verzoeken te behandelen; de vraag rijst hoe men een kwaliteitsvolle beslissing binnen 12 weken kan garanderen. Wie negatief krijgt in de asielgrensprocedure, komt in de terugkeergrensprocedure terecht. Indien een lidstaat geen beslissing neemt binnen de 12 (of 16) weken, moet de betrokkene toegelaten worden tot het grondgebied.
Tijdens de screening en de grensprocedures worden derdelanders immers juridisch niet toegelaten tot het grondgebied van de EU-lidstaat – de ‘juridische fictie van niet-binnenkomst’. Lidstaten kunnen hierbij overgaan tot detentie om te vermijden dat een persoon het grondgebied binnenkomt. Ook kinderen riskeren hierbij vastgehouden te worden. Waar in België het verbod op opsluiting van kinderen in een migratiecontext net wettelijk werd verankerd, zal het nieuwe Europese beleid leiden tot méér detentie, ook van kinderen. Volgens het Kinderrechtencomité schendt zo’n opsluiting altijd de kinderrechten.
Op het niveau van de EU moeten op elk moment 30.000 personen in grensprocedures behandeld worden, dus zo’n 120.000 per jaar. De Europese Commissie berekent hoeveel elke lidstaat van deze ‘adequate capaciteit’ moet voorzien, op basis van een formule die rekening houdt met het aantal irreguliere grensoversteken en binnenkomstweigeringen de voorbije drie jaar. Dit riskeert lidstaten aan de buitengrenzen ertoe aan te zetten om (nog meer) te vermijden dat asielzoekers hun grenzen bereiken, via onwettige pushbacks en akkoorden met derde landen: iedereen die hun grenzen bereikt, wordt immers meegeteld om het aantal personen te berekenen die lidstaten in grensprocedures moeten behandelen. Als lidstaten hun aantal grensprocedures per jaar hebben bereikt, moeten ze die alleen nog verplicht toepassen bij verzoekers die een veiligheidsbedreiging vormen.
Lidstaten moeten een onafhankelijk monitoringmechanisme installeren. Dat kan enkel toezien op de screening- en de grensprocedures zelf, niet – zoals ngo’s hadden gevraagd – op grensbewaking in het algemeen. De meeste mensenrechtenschendingen vinden vandaag echter plaats weg van officiële grensposten, via pushbacks die vaak met vernederingen en geweld gepaard gaan.
Andere wijzigingen in de asielprocedure
De standaarden om een derde land als ‘veilig’ te beschouwen, en op basis hiervan een asielaanvraag in de EU af te kunnen wijzen, worden verlaagd. De Procedurerichtlijn van 2013 vereiste dat personen in zo’n derde land erkend kunnen worden als vluchteling en er alle rechten van het Vluchtelingenverdrag genieten. De nieuwe verordening vraagt enkel toegang tot ‘effectieve bescherming’: naast bescherming tegen vervolging, ernstige schade en refoulement, moet de persoon toegang hebben tot een adequate levensstandaard, gezondheidszorg en onderwijs – wat minder is dan de rechten van het Vluchtelingenverdrag.
Ook aan het recht op degelijke juridische bijstand wordt geknabbeld: tijdens de administratieve procedure hebben verzoekers enkel recht op gratis juridisch ‘advies’, en moeten ze hier zelf om vragen. Ze kunnen hiervan zelfs worden uitgesloten, bijvoorbeeld bij een volgende asielaanvraag. Dergelijke volgende verzoeken worden ook algemeen heel streng behandeld. Dit gaat ervan uit dat een eerste behandeling fair was, wat vaak niet het geval is in de praktijk.
Een positieve wijziging is dat de leeftijdsbepaling voor niet-begeleide minderjarige vreemdelingen voortaan in twee stappen moet: eerst een multidisciplinaire beoordeling, en pas bij een onduidelijke uitkomst een medische test – in België wordt vandaag direct overgegaan tot een medisch onderzoek, ondanks kritiek op de betrouwbaarheid hiervan.
Ook de Kwalificatieverordening bevat verschillende maatregelen om uiteindelijk minder mensen in de EU bescherming te moeten bieden. Lidstaten worden verplicht om mogelijke interne beschermingsalternatieven te onderzoeken, en om de bescherming op te heffen wanneer deze niet langer nodig is.
Verantwoordelijkheid: oude regels in een nieuw jasje
Volgens het Verdrag inzake de Werking van de Europese Unie moet het Europese grens-, asiel- en migratiebeleid gebaseerd zijn op de “beginselen van solidariteit en billijke verdeling van de verantwoordelijkheid tussen de lidstaten”. Deze verhouding tussen solidariteit en verantwoordelijkheid tussen EU-lidstaten was één van de kernuitdagingen die het Pact wou aanpakken.
De Verordening Asiel- en Migratiebeheer (AMMR) vervangt de Dublin III-verordening, en bepaalt welke lidstaat verantwoordelijk is om een verzoek om internationale bescherming te behandelen. Twee kleine wijzigingen zijn positief, zowel voor de verzoekers en hun familie als om een eerlijker spreiding te bekomen. Ten eerste: waar onder Dublin de lidstaat verantwoordelijk was waar een gezinslid met internationale bescherming zich bevond, wordt dit uitgebreid naar gezinsleden met de status van langdurig ingezetene. Het voorstel om dit verder uit te breiden naar alle gezinsleden die wettig verblijven in een EU-lidstaat werd niet weerhouden. Ook blijft de definitie van ‘gezinsleden’ beperkt tot de echtgenoot/partner en minderjarige kinderen van de verzoeker, en de ouders van een niet-begeleide minderjarige vreemdeling. Het voorstel om ook broers en zussen als gezinsleden te beschouwen, haalde het niet. Ten tweede: wanneer de verzoeker een recent diploma (niet ouder dan zes jaar) van een EU-land heeft, moet dat land de asielaanvraag behandelen.
Deze wijzigingen blijven beperkt tot de marge: het belangrijkste criterium in de praktijk blijft het land van eerste irreguliere binnenkomst in de EU. De termijn gedurende dewelke deze lidstaat verantwoordelijk blijft, wordt bovendien verlengd van 12 maanden naar 20 maanden (behalve bij reddingsoperaties). Wanneer een verzoeker onderduikt, blijft de lidstaat zelfs drie jaar verantwoordelijk. Hierdoor blijft de grootste druk op de landen aan de buitengrenzen liggen. Een schril contrast met personen gevlucht uit Oekraïne, die mogen kiezen in welk EU-land ze tijdelijke bescherming aanvragen.
Solidariteit: nieuw mechanisme, maar vrijblijvend
Wanneer EU-lidstaten onder ‘migratiedruk’ staan, treedt een verplicht solidariteitsmechanisme in werking. Lidstaten kunnen echter kiezen hoe ze solidair zijn: via (i) herplaatsing; (ii) financiële bijdragen, of (iii) andere solidariteitsmaatregelen, zoals capaciteitsopbouw. Per jaar wordt een minimum van 30.000 herplaatsingen (in vergelijking met 120.000 grensprocedures!) en 600 miljoen euro financiële bijdragen vooropgesteld. In verschillende EU-lidstaten, waaronder België, gaan al stemmen op om te kiezen voor financiële bijdragen. Hierdoor is het risico reëel dat er te weinig herplaatsingen zullen zijn om lidstaten onder druk te ontlasten.
Crisis en overmacht: vrijgeleide om waarborgen niet te respecteren
Een nieuwe Verordening over de aanpak van crisis- en overmachtssituaties definieert ‘crisis’ als de irreguliere aankomst van zo’n grote groep asielzoekers, dat het asiel- en opvangsysteem van een lidstaat niet meer kan functioneren en dat ernstige gevolgen voor het hele systeem kan hebben. Ook de ‘instrumentalisering’ van migranten, oorspronkelijk apart behandeld, valt nu onder de definitie van crisis – ondanks protest hiertegen van ngo’s. De regelgeving spreekt van instrumentalisering wanneer een derde land of een ‘vijandelijke niet-statelijke actor’ derdelanders naar de EU of een lidstaat stuurt met de bedoeling om deze te destabiliseren (denk aan de situatie in 2021 waarbij Belarus derdelanders over de grens met Polen stuurde). ‘Overmacht’ wordt niet duidelijk gedefinieerd, wat een beroep op overmacht ‘wel heel verleidelijk’ kan maken.
Bij crisis of overmacht mogen lidstaten afwijken van bestaande standaarden en waarborgen, wat bijzonder zorgwekkend is. Zo kunnen bij een ‘crisis’ personen uit landen met een erkenningsgraad van minder dan 50% in grensprocedures behandeld worden; bij ‘instrumentalisering’ kan iedereen in de grensprocedure belanden.
Besluit
Is het nieuwe (Asiel)pact ‘fair’? En fair voor wie? Voor de lidstaten? De druk blijft op de lidstaten aan de buitengrenzen. Voor asielzoekers en vluchtelingen? Hoewel lippendienst bewezen wordt aan mensenrechten en er enkele beperkte verbeteringen zijn, zijn er vooral verlaagde standaarden en meer risico’s op verdere schendingen. Minder personen die bescherming nodig hebben, zullen die krijgen, omdat ze in ondermaatse procedures behandeld worden.
Is het ‘efficiënt’? Het solidariteitsmechanisme is zeer complex, en lidstaten mogen kiezen hoe ze hun solidariteit invullen. Veel zal ook afhangen van de beschikbare financiële middelen. Daarnaast blijven er veel vragen over hoe personen na een terugkeergrensprocedure teruggestuurd zullen worden. Gezien het lage terugkeerpercentage, is er een groter risico op meer mensen in limbo. De doelstelling van meer harmonisatie dreigt ondergraven te worden doordat bij crisis en overmacht uitzonderingen ‘gelegitimeerd’ worden.
Is het ‘duurzaam’? De duurzaamheid zal afhangen van de mate van effectieve implementatie, werkbaarheid in de praktijk en respect voor de mensenrechten. De Europese Commissie stelde op 12 juni 2024 haar Gemeenschappelijk Implementatieplan voor; de lidstaten moeten tegen december 2024 hun nationale implementatieplannen opstellen. Tegen midden 2026 zou het pact operationeel moeten zijn. Implementatie mag niet alleen focussen op de nieuwe aspecten (screening, grensprocedures), maar moet alomvattend zijn – gezien ook de huidige regels vaak niet nageleefd worden.
Dit is een verkorte en geactualiseerde versie van een bijdrage die eerder op Sampol verscheen.
Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.
0 reacties