Op 20 februari 2023 besliste de rechtbank in Den Haag in eerste aanleg dat België niet zomaar een veilige plek is voor verzoekers om internationale bescherming. De opvangcrisis op het Belgische grondgebied zorgt er namelijk voor dat de Nederlandse overheid verzoekers niet zomaar naar België kan sturen onder Dublin. In het bijzonder de tussentijdse maatregelen die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (of EHRM) nam tegen België staan een blind vertrouwen in België in de weg. In deze blogpost ga ik dieper in op de redenering van de Nederlandse rechter en hoe de opvangcrisis het Dublinsysteem verder onder druk zet.
Europees Unierecht tegenover mensenrechten?
De Dublin III-verordening bepaalt welke EU-lidstaat een specifieke asielaanvraag dient te beoordelen. Indien het lijstje met criteria België aanwijst als bevoegde staat, dienen andere EU-lidstaten de asielzoeker in kwestie naar België (terug) te sturen. In tegenstelling tot verwijderings- of terugkeerprocedures naar derde landen, stelt het Europese Unierecht dat tussen EU-lidstaten in beginsel het principe van onderling vertrouwen geldt. Dit betekent dat lidstaten mogen veronderstellen dat andere lidstaten hun internationale en Europese verplichtingen nakomen.
Het Hof van Justitie heeft in een aantal bekende arresten gezocht naar hoe het beginsel van wederzijds vertrouwen gebalanceerd moet worden met een effectieve bescherming van mensenrechten. Het Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel is namelijk gebouwd op het idee dat de lidstaten een gelijkaardige bescherming van fundamentele rechten kennen. Het Dublinsysteem specifiek is er op geënt om de efficiëntie van de behandeling van asielverzoeken op EU-bodem te verhogen. Het feit dat een uitsturende lidstaat erop kan vertrouwen dat de mensenrechten in de ontvangende lidstaat gerespecteerd worden, is dan ook cruciaal voor de gehoopte efficiëntie van het systeem.
Die verzoenbaarheid met mensenrechten zoals het non-refoulementbeginsel, is niet vanzelfsprekend. Dit beginsel stelt dat een lidstaat bij de uitwijzing van een persoon, deze niet mag blootstellen aan een reëel risico op een behandeling die vernederend of onmenselijk is. Er rusten dan ook positieve verplichtingen op de lidstaat om zich ervan te verzekeren dat een Dublintransfer niet tot een schending van non-refoulement zou leiden.
Sinds Jawo klinkt het bij de EU-rechter dat enerzijds het principe van wederzijds vertrouwen een fundamenteel belang dient in de context van de EU, maar dat anderzijds een substantieel risico op onmenselijk lijden of vernederende behandeling de uitwijzing naar een Dublin-land tegenhoudt. Dit breidt dus de facto artikel 3(2) van de Dublin III-verordening uit. De rechter in Luxemburg benadrukt ook nog steeds dat de situatie waar de verzoeker om internationale bescherming aan kan worden blootgesteld een ‘uitzonderlijk hoge mate van ernst’ moet hebben. Het Hof van Justitie verwijst dan ook naar de ernstdrempel die het EHRM uiteenzet in M.S.S. tegen Griekenland en België. Enkel situaties van extreme materiële armoede kunnen een dusdanig risico uitmaken, en het Hof stelt zich zo redelijk restrictief op.
De Nederlandse rechter
De rechter in Den Haag stelt dat de Nederlandse autoriteiten bij de transfer van een verzoeker om internationale bescherming naar België, er niet zomaar van kunnen uitgaan dat de Belgische staat hen van opvang zal voorzien. Onder EU-recht moeten alle verzoekers om internationale bescherming materiële opvang, zoals huisvesting, voeding en gezondheidszorg, krijgen. Sinds de opvangcrisis vallen hoofdzakelijk (maar niet enkel) alleenstaande mannen uit de boot, met verregaande gevolgen voor hun gezondheid en levenskwaliteit. De ontbering waar verzoekers aan blootgesteld worden, is zo ernstig dat deze mogelijks een schending van het verbod op vernederende of mensonterende behandeling uitmaakt (artikel 3 Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, hierna EVRM).
De Nederlandse rechter stelt dat de eiser, een Chinese man die asiel heeft aangevraagd, met concrete aanwijzingen aannemelijk moet maken dat een Dublintransfer naar België strijdig zou zijn met internationale mensenrechtelijke verplichtingen. België en Nederland hadden reeds een ‘claimakkoord’, wat betekent dat België akkoord ging met de transfer van de verzoeker. Die overeenkomst garandeert in principe ook dat de eiser toegang zal krijgen tot de asielprocedure. De Nederlandse rechter ziet dan ook geen moeilijkheden op dit punt.
De zaak verandert echter wanneer de rechter het recht op opvang onder de loep neemt. De rechter oordeelt namelijk dat de eiser voldoende concrete aanwijzingen aanvoert dat België haar verplichtingen inzake opvang niet zal waarmaken. De aanwijzingen die de rechter aanvaardt, zijn de tussentijdse maatregelen van het EHRM in de zaak Camara t. België en Msallem en 147 anderen t. België.
Dit lijkt misschien opmerkelijk, aangezien tussentijdse maatregelen van het EHRM geen oordeel vellen over de grond van de zaak. Of de Belgische opvangcrisis het EVRM schendt, is dus nog niet vastgesteld door de Straatsburgse rechter. Daarnaast zijn ze enkel tijdelijk relevant voor de specifieke zaak in kwestie, en hebben ze niet per se verdere draagwijdte.
Toch zijn deze tussentijdse maatregelen niet zonder juridische relevantie, en de Nederlandse rechter beargumenteert dit uitdrukkelijk: ze worden slechts bij wijze van uitzondering ingewilligd, wanneer de verzoekers anders een reëel risico op onomkeerbare schade lopen. Bijkomend handelen de voorliggende interim measures niet over één eiser, maar over meer dan 149, en die teller blijft ondertussen stevig aantikken. De interim measures documenteren ook dat een bevel van de Belgische rechter om opvang te verlenen aan verzoekers om internationale bescherming, er niet toe leidt dat de personen opvang krijgen. En net die opvang is cruciaal om een schending van artikel 3 EVRM te voorkomen en de beginselen van de rechtsstaat te beschermen.
De rechter verwijst ook nog naar de petitie #GeenMensenOpStraat, van Vluchtelingenwerk Vlaanderen en gesteund door onder meer Amnesty International. Tenslotte haalt de rechter een krantenartikel aan over asielzoekers die risicovol onderdak zoeken in een kraakpand.
Omwille van deze elementen dient de Nederlandse overheid zelf te motiveren dat België haar verplichtingen tegenover de verzoeker nog steeds zal nakomen. Een Dublin-transfer is niet onmogelijk, maar de uitsturende autoriteiten moeten wel waarborgen tonen dat de verzoeker in kwestie opvang zal krijgen. De rechter geeft zelf voorbeelden van hoe dit bewijs er zou kunnen uitzien. Zo zou België de zekerheid kunnen bieden dat ‘Dubliners’ voorrang krijgen op andere asielzoekers, en zo toch toegang tot opvang zouden krijgen.
… maar enkel bij ‘concrete aanwijzingen’
Opvallend genoeg oordeelt een andere rechter van dezelfde rechtbank drie dagen later, op 23 februari 2023, dat een uitwijzing van een verzoeker om internationale bescherming naar België wél mogelijk is zonder bijkomende waarborgen. Toch lijkt deze uitspraak geen omkering van de eerdere uitspraak.
In deze zaak benadrukt de rechter ook dat het interstatelijke vertrouwensbeginsel enkel in vraag gesteld wordt indien de verzoeker om internationale bescherming aannemelijk maakt dat België in zijn concrete geval zijn internationale verplichtingen niet zal nakomen. In deze zaak lijkt het dat de eiser enkel stelt dat het vertrouwensbeginsel niet kan worden toegepast in België, maar dit niet staaft met stukken. De rechter stelt dan ook dat “[d]e enkele niet met stukken onderbouwde stelling van eiser dat hij hoogstwaarschijnlijk geen opvang zal krijgen in België” er niet voor zorgt dat er “sprake is van aan het systeem gerelateerde tekortkomingen van de asielprocedure en de opvangvoorzieningen”. De crux van het probleem lijkt hier dat de stelling van de verzoeker niet (voldoende) met stukken gestaafd werd. Enkel na het aanbrengen van concrete aanwijzingen lijkt de bewijslast omgekeerd.
De opvangcrisis: blootstelling aan de meest extreme armoede
De vraag blijft dan hoe zeker de opvangcrisis in België een ‘uitzonderlijk ernstige situatie’ uitmaakt, en aldus de ernstdrempel van M.S.S. bereikt. We weten nog niet hoe het Hof in de voorliggende zaken ten gronde zal oordelen, maar M.S.S. kan ons wel houvast bieden. In dit arrest stelde de Grote Kamer dat verwijdering door België naar Griekenland een schending van het verbod op vernederende en mensonterende behandeling uitmaakt. Het Hof stelt eerst dat Griekenland het verdrag schond door de bijzonder ernstige ontberingen waaraan verzoekers om internationale bescherming werden blootgesteld. Verzoekers om internationale bescherming maken namelijk deel uit van een “bijzonder kwetsbare groep”, die specifieke bescherming nodig hebben. Verzoekers zoals M.S.S. bevonden zich in Griekenland gedurende maanden in een situatie van “de meest extreme armoede”. De verzoeker was zo “niet in staat om in zijn meest elementaire behoeften te voorzien: voedsel, hygiëne en een plek om te leven”. Daarnaast zorgde het gebrek aan huisvesting ervoor dat de verzoeker zich in een continue staat van angst bevond, en was er geen realistisch vooruitzicht op verbetering van zijn situatie.
Om tot de conclusie te komen dat deze situatie een “vernederende behandeling” uitmaakt benadrukte het Hof twee elementen. Ten eerste wees het Hof erop dat de verplichting om aan de materiële behoeften van asielzoekers te voldoen een positieve verplichting in het Griekse recht is geworden, dankzij het EU-recht. Bij het bepalen of België vervolgens ook het refoulementverbod had geschonden onder artikel 3 EVRM, verwees het Hof eenvoudig naar het feit dat de behandeling door Griekenland ‘vernederende behandeling’ uitmaakte, en dat de feiten gekend en voorzienbaar waren voor de Belgische overheid. Met andere woorden, als het EHRM vindt dat België artikel 3 EVRM schendt, is het in beginsel onmogelijk voor andere lidstaten om onder Dublin personen naar België te sturen.
M.S.S. stelt een hoge ernstdrempel voor, maar het lijkt realistisch dat deze overschreden is. Mensenrechten- en migratieinstellingen zoals Myria en het Federaal Instituut voor de Rechten van de Mens (FIRM) benadrukten reeds dat een groot aantal mensen op straat leven, in onveilige, onhygiënische en mensonterende toestanden, zonder toegang tot basisvoorzieningen. Verlengde periodes op straat leiden tot ernstige gezondheidsproblemen: aandoeningen zoals schurft of difterie rukten reeds op, maar ook bestaande ziekten, zoals hiv of het post-traumatische stresssyndroom kunnen verergeren door gebrek aan behandeling. Gelet op het feit dat vonnissen van de arbeidsrechtbank en de rechtbank van eerste aanleg niet worden nageleefd, lijkt er ook geen ‘realistisch vooruitzicht op verandering’ voor de verzoekers op Belgisch grondgebied.
Een andere aanzet voor de interpretatie van de opvangcrisis kunnen we vinden in het arrest V.M. en anderen van juli 2015, waarin een kamer van het EHRM besloot dat het gebrek aan opvang voor een familie verzoekers om internationale bescherming – lang voor de huidige opvangcrisis dus – in België problematisch was. De familie met minderjarige kinderen kreeg gedurende een maand geen toegang tot opvang, in afwachting tot hun Dublin transfer. Tegen het arrest in kwestie werd beroep aangetekend voor de Grote Kamer, dat uiteindelijk de zaak in 2016 schrapte doordat er geen contact meer was geweest met de verzoekers sinds voor het Kamerarrest in 2015. Hoewel dit arrest dus formeel geen juridische waarde heeft, geeft het toch nog steeds een interpretatie van het EVRM door het Hof weer en heeft het aldus een zekere autoriteit.
Zo blijft de wijze waarop het Hof aandacht heeft voor de verzadiging van het opvangnetwerk interessant, waarbij het NGO-rapporten en feitelijke beschrijvingen van betrokken actoren volgt. In zo’n situatie, stelt het Hof, kan het de verzoekers niet kwalijk genomen worden dat ze geen opvang aanvragen waar ze in realiteit geen toegang toe zouden krijgen. Ook het feit dat de familie geen beroep indiende bij het arbeidshof, vond het Hof te begrijpen aangezien de rechtspraak inconsistent is en een arrest bekomen geen efficiënte wijze was om hun situatie te verbeteren. De Kamer stelt expliciet dat ondanks dat de “opvangcrisis een uitzonderlijke situatie was”, de situatie waarbij de verzoekers gedurende vier weken aan “extreme armoede” blootgesteld werden, een schending is van de positieve verplichtingen onder het EVRM.
Ook België op de rode lijst van Dublin?
De opvangcrisis zet dus het wankele Dublin-systeem verder onder druk. Dublin liep in de eerste plaats vast doordat het lidstaten aan de buitengrenzen van Europa disproportioneel belastte, zoals in het geval van Griekenland, waarheen na M.S.S. transfers opgeschort werden. Ondanks het feit dat de Europese Commissie in 2016 lidstaten aanmoedigde om transfers naar Griekenland te hernemen, hebben vele lidstaten deze oproep onbeantwoord gelaten in het licht van non-refoulement bezorgdheden. Ook in het geval van Italië, waarbij het EHRM de inspanning van de Italiaanse overheid om de opvangomstandigheden van asielzoekers te verbeteren voldoende reden achtte om een zaak onontvankelijk te verklaren, blijft de rechtspraak bij lidstaten verdeeld, en worden soms individuele waarborgen gevraagd of specifieke transfers geweigerd, zoals de Belgische Raad voor Vreemdelingenbetwistingen reeds deed. Ook bezorgdheden over de mensenrechtelijke bescherming van asielzoekers in andere landen, zoals Bulgarije Spanje, Kroatië, en Polen, maken transfers daarheen niet vanzelfsprekend. Dit is deels de reden waarom het cijfer van effectief uitgevoerde transfers laag ligt, wat wederom de algemene efficiëntie van Dublin III in vraag stelt. De werkbaarheid van Dublin III staat al langer onder druk, en de zoektocht naar alternatieven verloopt moeizaam.
Waar Nederland tot nu toe de eerste lidstaat lijkt die zich over de kwestie expliciet uitspreekt, lijkt het niet onwaarschijnlijk dat anderen zullen volgen. Ook andere lidstaten zouden hun transfers naar België moeten opschorten, indien deze de mensenrechten van verzoekers om internationale bescherming willen respecteren en hen niet willen blootstellen aan de vergaande gevolgen van refoulement.
In tegenstelling hiertoe, riep de Belgische staatssecretaris, Nicole De Moor, in december nog op om de Dublin-verordening correct toe te passen om ‘solidariteit tussen lidstaten’ te realiseren. Of Dublin toepassen tot solidariteit leidt, kan men in vraag stellen, maar de oproep lijkt in de huidige context niet al te realistisch. Indien het kabinet De Moor de deur wil openhouden voor transfers naar België onder Dublin, kan ze in theorie ingaan op de aanzet van de Nederlandse rechter: namelijk voorrang in de opvang voor ‘Dubliners’. Het lijkt echter erg onwaarschijnlijk dat het kabinet hiervoor zou opteren. Dit zou namelijk secundaire migratie aanmoedigen: gelet op de lange wachttijden voor opvang, zou een verzoeker om internationale bescherming dan sneller een plekje kunnen bemachtigen in opvang indien deze naar Nederland zou afreizen, om dan teruggestuurd te worden. Zeker in het licht van de preventiecampagnes van staatssecretaris om secundaire migratie tegen te gaan zou dit de huidige reputatieschade niet meteen remediëren.
Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.
0 reacties