Bij arrest nr. 258.354 van 8 januari 2024 vernietigt de Raad van State de artikelen 26, 29, 31,1°, en 55, eerste lid, van het Besluit van de Vlaamse regering van 5 maart 2021 tot wijziging van een aantal besluiten van de Vlaamse regering over de ondersteuning van personen met een handicap (zo genoemd ‘Mozaïekbesluit 5’), evenals de bijlagen gevoegd bij dit besluit in zoverre die betrekking hebben op de actualisering van volledige aanvragen van persoonsgebonden budgetten ingediend voor 17 maart 2020 en waarvoor dat budget op de datum van inwerkingtreding van die bepalingen nog niet ter beschikking was gesteld.
Tegen de Vlaamse Gemeenschap was op 26 juni 2021 beroep tot vernietiging van het Mozaïekbesluit 5 ingesteld bij de Raad van State door de mensenrechtenorganisatie GRIP (VZW Gelijke Rechten voor Iedere Persoon met een handicap). Verscheidene benadeelde personen met een handicap zijn vrijwillig tussen gekomen in de procedure. In deze zaak werd nu het arrest van 8 januari 2024 geveld. Deze uitspraak verdient een nader woordje uitleg, alvorens die van commentaar te voorzien.
De toewijzing van de persoonsvolgende budgetten
De vernietigde bepalingen hadden betrekking op de actualisering en op de beheerskosten van de persoonsvolgende budgetten (PVB’s) die aan meerderjarige personen met een handicap door het Vlaams Agentschap voor personen met een handicap (VAPH) kunnen worden ter beschikking gesteld om daarmee hun zorg en ondersteuning te betalen.
De persoonsvolgende financiering van de zorgbudgetten werd ingevoerd door het zo genoemde ‘PVF-decreet’ van 25 april 2014, en sinds 1 januari 2017 volledig geoperationaliseerd via tal van uitvoeringsbesluiten van de Vlaamse regering. Overeenkomstig het zo genoemde ‘Transitiebesluit’ van 10 juni 2016, werd vooreerst aan duizenden personen met een handicap die op de wachtlijst van de Centrale Registratie Zorgvragen (CRZ) reeds met een actieve vraag stonden geregistreerd een PVB toegewezen, waarvan de hoogte werd bepaald in functie van hetzij een reeds toegewezen persoonlijk budget (PAB of PGB), hetzij van de kostprijs van een reeds toegewezen zorg in natura.
Personen met een handicap die vanaf 1 januari 2017 een PVB of een herziening van het hen eerder toegewezen PVB aanvragen moeten beschikken over een door het Vlaams Agentschap voor Personen met een Handicap (VAPH) goedgekeurd ondersteuningsplan en een geobjectiveerde nood hebben aan zorg en ondersteuning die de duur, intensiteit en frequentie van de rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning overschrijdt. Na het doorlopen van de volledige aanvraagprocedure wordt hen een PVB toegewezen, waarvan de hoogte afhankelijk is van de vastgestelde noden aan zorg en ondersteuning die worden uitgedrukt in B- en P-waarden (nood aan begeleiding en aan permanentie) en die resulteren in de toekenning van een budgetcategorie.
Aanvankelijk waren aldus 12 budgetcategorieën (aangeduid met Romeinse cijfers I tot XII) vastgesteld (zie Tabel 1 in de bijlage bij het het Besluit van 27 november 2015 over de toeleiding tot het PVB) en voor de aanvragen vanaf 17 maart 2020 wordt een nieuw zorgzwaarte-instrument (ZZI) gehanteerd voor de inschaling van de zorg- en ondersteuningsnoden en wordt de hoogte van het toegewezen PVB uitgedrukt in 24 budgetcategorieën (aangeduid met Arabische cijfers 1 tot 24). Deze nieuwe methode van budgetbepaling werd ingevoerd door Besluit van de Vlaamse regering van 10 mei 2019 tot wijziging van een aantal besluiten van de Vlaamse regering over de ondersteuning van personen met een handicap (‘Mozaïekbesluit 3’), en is overeenkomstig art. 25, tweede lid, van dit besluit van toepassing op de aanvragen die zijn ingediend vanaf 17 maart 2020.
Jaarlijks publiceert het VAPH de geïndexeerde bedragen van de oude en de nieuwe budgetcategorieën op haar website. (Zie voor de bedragen in 2024 van de oude en de nieuwe budgetcategorieën de VAPH-Mededeling aan de PVB-budgethouders van 20 december 2023).
Toewijzingen van PVB’s, zowel in het kader van de transitie naar de persoonsvolgende financiering als na het doorlopen van de volledige procedure van aanvraag en inschaling conform het PVF-Decreet, resulteren evenwel pas in een besteedbaar budget na de effectieve terbeschikkingstelling van het PVB door het VAPH aan de persoon met een handicap.
De wachtlijst van de persoonsvolgende budgetten
Aan sommige toekenningsgroepen wordt een toegewezen PVB op korte termijn ter beschikking gesteld. Voor de andere personen met een handicap aan wie een PVB is toegewezen wordt de datum van terbeschikkingstelling van hun budget evenwel bepaald op basis van de prioriteitengroep waarin ze zijn ingedeeld, de datum van indiening van hun aanvraag en vooral: van de budgettaire middelen waarover het VAPH beschikking krijgt. (Besluit van de Vlaamse regering van 4 maart 2016 over de regionale prioriteitencommissie, de toekenning van prioriteitengroepen, en de rangschikking binnen prioriteitengroepen)
De Vlaamse regering stelt jaarlijks het beschikbare budget vast dat voor de uitvoering van het PVF-decreet beschikbaar is en bepaalt de verdeling van het totale beschikbare budget voor minderjarigen en meerderjarigen. Het VAPH stelt de persoonsvolgende budgetten voor niet rechtstreeks toegankelijke zorg en ondersteuning dan ook slechts effectief ter beschikking van de personen met een handicap binnen de grenzen van de middelen die zijn vastgelegd op zijn begroting voor de toekenning van budgetten aan meerderjarigen.
Door dit budgettair keurslijf komen tal van personen met een handicap, op de wachtlijst terecht. Zij ontvingen van het VAPH een brief met definitieve toewijzing van een persoonsvolgend budget, en met de mededeling dat het helaas niet mogelijk is om onmiddellijk een budget ter beschikking te stellen rekening houdend met de beschikbare middelen. Ook de toegekende budgetcategorie en het daarmee overeenstemmend jaarlijks bedrag van het toegewezen budget zijn daarin vermeld. De wachtlijst omvat eveneens de personen met een handicap aan wie na een procedure in herziening een hoger PVB is toegewezen, maar aan wie deze verhoging van hun budget nog niet ter beschikking werd gesteld om reden van ontoereikende middelen.
Aldus stond, zo blijkt uit de VAPH-Jaarverslagen 2020, 2021 en 2022, (Het VAPH in cijfers, telkens op 31 december, respectievelijk een totaal van 16.523, 15.918 en 16.702 personen geregistreerd in de prioriteitengroepen. Deze wachtlijst omvat niet de personen met een handicap die een PVB hebben aangevraagd dat hen nog niet werd toegewezen. Zij wachten natuurlijk ook, maar dan op een beslissing over hun aanvraag en komen eventueel later op de wachtlijst, indien hun aanvraag wordt goedgekeurd en hen een PVB wordt toegewezen.
De actualisering van de persoonsvolgende budgetten
De actualisering van een reeds toegewezen PVB was een nieuwigheid die in de regelgeving betreffende de persoonsvolgende financiering van de ondersteuning van personen met een handicap met inwerkingtreding vanaf 1 januari 2021 werd ingevoerd door de thans (ten dele) vernietigde artikelen 26, 29 en 55, eerste lid van het Mozaïekbesluit 5. Voortaan werden twee categorieën van definitief toegewezen PVB’s die op 1 januari 2021 nog op de wachtlijst stonden ‘geactualiseerd’ op het ogenblik dat ze effectief aan de persoon met een handicap ter beschikking werden gesteld.
Voor personen die bij de invoering van de persoonsvolgende financiering in 2017 reeds op de toenmalige wachtlijst (CRZ) stonden werd de toegewezen budgetcategorie vervangen door één van de 24 nieuwe budgetcategorieën overeenkomstig tabel 9 van de bijlage bij het Mozaïekbesluit 5. Voor alle toepassingsgevallen resulteerde deze werkwijze in de toewijzing van een iets lager PVB.
Voor personen die sinds de invoering van de persoonsvolgende financiering, maar vóór 17 maart 2020 een aanvraag PVB of een herzieningsaanvraag indienden werd de toegewezen budgetcategorie vervangen door één van de 24 nieuwe budgetcategorieën, bepaald op basis van een nieuwe reeks van combinaties van B- en P-waarden die als tabel 2 in de bijlage bij het Mozaïekbesluit 5 was toegevoegd. Deze werkwijze resulteerde hetzij in een verhoging, hetzij meer frequent in de toewijzing van een (soms substantieel) lager PVB. Sommige budgethouders verloren hierdoor tot 10.000 € jaarlijks besteedbaar PVB.
De actualisering van toegewezen budgetten betrof uitsluitend de PVB’s op de wachtlijst, en had dus geen betrekking op de budgetten die reeds vóór 1 januari 2021 ter beschikking waren gesteld. De PVB’s of verhogingen ervan, waarvoor de volledige aanvragen (inclusief het door het VAPH goedgekeurd ondersteuningsplan en het multidisciplinair inschalingverslag) bij het VAPH werden ingediend op een datum vanaf 17 maart.2020 vallen eveneens buiten de actualisering. Desalniettemin werden over de jaren 2021 en 2022 respectievelijk 1.609 en 1.271 geactualiseerde PVB’s aan budgethouders ter beschikking gesteld (zie het antwoord van Vlaams Minister van Welzijn op de Schriftelijke Vragen van A. De Martelaer nr. 305 van 13 januari 2023 en nr. 775 van 12 juni 2023). Het cijfer voor 2023 werd nog niet bekend gemaakt.
De tussenkomst in de beheerskost van de persoonsvolgende budgetten
Bij arrest van 8 januari 2024 vernietigt de Raad van State ook het artikel 31, 1° van het Mozaïekbesluit 5, waarbij met ingang van 1 januari 2021 het percentage van het zorggebonden PVB dat ter dekking van de beheerskosten wordt toegevoegd aan het besteedbaar PVB van de budgethouder die kiest voor cashbesteding van zijn PVB werd verlaagd van 11,94% naar 10,35%. Dit ten onrechte verlaagd percentage werd ook na 2021 aangehouden, zodat over de jaren 2021, 2022 en 2023 telkens te weinig budget werd ter beschikking gesteld van de budgethouders die hun PVB geheel of gedeeltelijk als cash hebben besteed. De budgetlijnen (inclusief beheerskosten) voor elk van die jaren moeten aldus nog worden verhoogd met 1,59% van het jaarlijks ter beschikking gestelde zorggebonden PVB voor de budgethouders die hun PVB als cash hebben besteed. Deze correctie is niet beperkt tot de doelgroep van de actualisering, maar geldt ook voor tal van andere budgethouders. Blijkens de VAPH-Jaarverslagen 2021 en 2022 (Het VAPH in cijfers), zijn er eind 2021 en 2022 respectievelijk een totaal van 27.266 en 28.506 budgethouders PVB, waarvan evenwel meer dan 70% hun budget enkel in voucher besteden. Voor 2023 zijn nog geen volledige jaarcijfers bekend.
Als de budgethouder zijn PVB besteedt in voucherpunten bij een door het VAPH vergunde zorgaanbieder heeft deze zorgaanbieder recht op een extra-budget van 19,40% in 2020, 17,85% in 2021 en 16,18% in 2022 ter dekking van de organisatiekosten (Art. 3 § 3, derde lid, van het Besluit van de Vlaamse regering van 24 juni 2016 over besteding PVB) Deze geleidelijke vermindering was reeds beslist bij een Besluit van de Vlaamse regering van 28 december 2019 tot wijziging van de regelgeving in het beleidsdomein Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, wat betreft de uitvoering van besparingen in het kader van het regeerakkoord 2019-2024, en ontsnapt dan ook aan de nietigverklaring van het Mozaïekbesluit 5 door de Raad van State. Vergunde zorgaanbieders kunnen dit verlies evenwel compenseren door steeds hogere compensaties voor allerlei bijzondere personeelskosten in hun financiering (Zie het Voorstel van resolutie 1645 (2022-2023) van Maurits Vande Reyde over het wegwerken van het verschil tussen de waarde van een cashbudget en een voucher in het persoonsvolgend budget).
Geen afdoende motieven voor deze dubbele aanzienlijke achteruitgang
Het onderzoek van één van de middelen die door verzoekende partij GRIP waren ingeroepen volstond voor de auditeur in haar verslag van 28 april 2023 en voor de Raad in het arrest van 8 januari 2024, om te besluiten tot de vernietiging van de bestreden bepalingen, met name: de schending van art. 23 van de Grondwet en van het daarin vervatte standstillbeginsel.
De Raad van State brengt in herinnering dat “het middel afgeleid uit de schending van het in artikel 23 van de Grondwet vervatte standstillbeginsel vereist dat nagegaan wordt of de bestreden bepalingen de graad van bescherming die door de eerder van toepassing zijnde bepalingen werd geboden aanzienlijk vermindert en zo ja, of de verwerende partij redenen die verband houden met het algemeen belang kan doen gelden om een dergelijke vermindering van de bescherming van de rechten van gehandicapten te rechtvaardigen” en dat “de vaststelling van een aanzienlijke vermindering van de graad van bescherming vereist een vergelijking van de graad van bescherming die de van toepassing zijnde norm biedt met de graad van bescherming die werd geboden door de eerder van toepassing zijnde norm. Deze toetsing dient te gebeuren op het niveau van de regelgeving en niet op dat van de individuele administratieve beslissingen.”
Aan de hand van gedetailleerde omzettingstabellen (met exacte vergelijking tussen het aan de budgethouder definitief toegewezen PVB en het hem na actualisering effectief ter beschikking gestelde PVB) maakte verzoekende partij duidelijk dat er sprake is van een aanzienlijke vermindering van het beschermingsniveau door de bestreden regelgeving. Anderzijds vond de Raad van State in de nota aan de Vlaamse regering bij het ontwerp van Mozaïekbesluit 5 (VR 2021 0503 DOC.0216/1), noch in enig ander stuk uit het administratief dossier een afdoende verantwoording die verband houdt met het algemeen belang. Deze afwezigheid aan afdoende verantwoording voor de vermindering van het PVB, zowel door de actualisering als door de reductie van de vergoeding van de beheerskosten, wordt door de Raad van State gelijkgesteld met de afwezigheid van deugdelijke materiële motieven waarop de bestreden bepalingen zijn gesteund.
Het PVF-Decreet en de toepassing van het standstillbeginsel
Art. 3, eerste lid, van het PVF-Decreet bepaalt uitdrukkelijk dat het decreet uitvoering verleent aan art. 23 van de Grondwet.
In het advies nr. 54.820/1 van 24 januari 2014 bij het ontwerp van PVF-Decreet, Parl. St. Vlaams Parlement, nr. 2429/1, 31 januari 2014, p. 114, verwees de Raad van State, afdeling wetgeving, reeds naar het arrest nr. 215.309 van 23 september 2011 van de afdeling Bestuursrechtspraak, waarbij de standstillverplichting die ligt besloten in artikel 23, eerste en derde lid, van de Grondwet, ook van toepassing werd bevonden voor tegemoetkomingen aan personen met een handicap.
Bij de invoering van het stelsel van persoonsvolgende financiering was dan ook de vraag gerezen naar de verenigbaarheid van dit nieuwe stelsel met het art. 23 van de Grondwet. In het arrest nr. 42/2016 van 17 maart 2016, besliste het Grondwettelijk Hof niet over te gaan tot de gedeeltelijke vernietiging van het PVF-Decreet, onder meer met de overweging onder punt B.13 van het arrest dat “het in voorkomend geval, de rechtscolleges die bevoegd zijn om die uitvoeringsmaatregelen te controleren, toekomt om na te gaan of de wijze van uitvoering van het decreet bestaanbaar is met artikel 23, derde lid, 2°, van de Grondwet, inzonderheid met de daarin vervatte standstillverplichting.”
In het advies nr. 68.624/1 van de afdeling Wetgeving van de Raad van State van 8 februari 2021 bij het ontwerp van Mozaïekbesluit 5, werd dan ook benadrukt dat “de stellers van het ontwerp evenwel zullen moeten nagaan of de ontworpen maatregelen evenredig zijn ten opzichte van de nagestreefde doelstellingen. In dat verband beschikt de afdeling Wetgeving over onvoldoende inzicht in de feitelijke situaties van de betrokken personen om te beoordelen of als gevolg van de ontworpen wijzigingen het bestaande beschermingsniveau te hunnen opzichte in aanzienlijke mate zal worden verminderd en of op dat vlak een voldoende verantwoording kan worden gegeven in het licht van het ermee na te streven algemeen belang.”
Het nader onderzoek van de feitelijke gevolgen van het Mozaïekbesluit 5 is nu gebeurd door de afdeling Bestuursrechtspraak in het kader van de annulatieprocedure. De bijna lineaire verlaging van de toegewezen PVB’s door hun actualisering, nog versterkt door de verlaging van de beheerskosten, is naar het oordeel van de Raad van State een “aanzienlijke vermindering van het beschermingsniveau” voor de betrokken categorie van personen die wacht op de terbeschikkingstelling van het toegekende persoonsvolgend budget en die zich, per hypothese, in een kwetsbare toestand bevindt. Nu uit de stukken die de Vlaamse Gemeenschap heeft neergelegd geen (afdoende) verantwoording blijkt van reden(en) van algemeen belang die de aanzienlijke vermindering van het beschermingsniveau verantwoorden, besluit de Raad tot vernietiging van de bestreden bepalingen met ingang van 1 januari 2021.
Nog tal van hangende betwistingen
Verscheidene personen met een handicap hebben inmiddels bij de arbeidsrechtbank beroep aangetekend tegen de beslissing van het VAPH waarbij hen ingevolge de actualisering een lager PVB werd ter beschikking gesteld dan het PVB dat hen eerder bij definitieve beslissing van het VAPH was toegewezen. Ze beroepen zich in toepassing van artikel 159 van de Grondwet op de exceptie van onwettigheid van de bepalingen van het Mozaïekbesluit 5 betreffende de actualisering wegens hun strijdigheid met diverse wettelijke en grondwettelijke bepalingen. In de gevallen waarbij hun vordering in eerste aanleg gegrond werd bevonden (Zie bijvoorbeeld het vonnis van de Arbeidsrechtbank Gent, afdeling Kotrijk, A.R. 21/480/A, van 4 november 2022) heeft het VAPH beroep aangetekend en is de Vlaamse Gemeenschap vrijwillig tussen gekomen in de procedure voor het arbeidshof om de toepassing van het Mozaïekbesluit 5 te vragen. Het lijkt aangewezen deze beroepsprocedures stop te zetten. Andere arbeidsrechtbanken hebben de betwisting omtrent de actualisering naar de rol verwezen in afwachting van de uitspraak van de Raad van State (Zie bijvoorbeeld het vonnis van de Arbeidsrechtbank Antwerpen, afdeling Antwerpen, A.R. 22/2871/A, van 4 oktober 2023). Deze procedures kunnen nu worden hervat.
Te noteren is ten slotte dat over andere uitvoeringsmaatregelen van het PVF-Decreet, zoals de transitieregeling voor wie bij de invoering van de persoonsvolgende financiering reeds gebruik maakte van de dienstverlening van een vergunde zorgaanbieder, nog procedures lopen waarbij de toetsing aan artikel 23 van de Grondwet en de daarin vervatte standstillverplichting eveneens aan de orde is (Zie bijvoorbeeld Arbeidshof Gent, afdeling Brugge, arrest van 3 december 2021).
0 reacties