Discriminatie en belang: de royale interpretatie van de Geschillenkamer van het VMRI

De Geschillenkamer van het Vlaams Mensenrechteninstituut (VMRI) oordeelde op 30 september 2024 dat de kledingvoorschriften voor de zwembadzones in Domein Puyenbroeck een indirecte discriminatie omvatten. Deze bijdrage focust in het bijzonder op de toepassing van de belangvereiste door de Geschillenkamer, aangezien de klacht van discriminatie werd ingediend door een omstaander.

Nadat de Vlaamse regering in 2022 besliste om uit Unia te stappen, werd het Vlaams Mensenrechteninstituut opgericht. Dit instituut heeft als taak het beschermen en bevorderen van de mensenrechten in Vlaanderen. Academische publicaties hebben het VMRI al veelvuldig besproken. Aangezien deze bijdrage een van de eerste beslissingen van de Geschillenkamer behandelt, worden enkele basiskenmerken van het VMRI in herinnering gebracht.

Het VMRI en de Geschillenkamer

De Geschillenkamer is een onafhankelijk orgaan binnen het VRMI (art. 29 VMRI-Decreet). Het spreekt zich uit over het bestaan van een discriminatie onder het gelijkekansendecreet of het decreet houdende de evenredige participatie op de arbeidsmarkt. Dit doet het enkel voor situaties die vallen onder de bevoegdheden van de Vlaamse overheid. De leden van de Geschillenkamer hebben expertise in de mensenrechten, en het discriminatierecht in het bijzonder. Klachten over het bestaan van discriminatie kunnen gratis worden ingediend bij het VMRI (art. 13 VMRI-Decreet). Er dient dus geen rolrecht betaald te worden.

Wanneer een klacht volgens het VMRI ontvankelijk is, kan het kiezen om een bemiddelingsprocedure op te starten (art. 13 §4). Wanneer die bemiddelingsprocedure niet tot een oplossing leidt of kan leiden, stuurt het VMRI de klacht door naar haar Geschillenkamer, met het akkoord van de indiener (art. 13 §5). De Geschillenkamer zal dan een niet-bindend oordeel vellen over de vermeende discriminatie. Ze kan in het geval van discriminatie ook aanbevelingen doen om gelijkaardige situaties te verhelpen in de toekomst (art. 14).

De klacht

Op 30 september 2024 sprak de Geschillenkamer zich uit over de verenigbaarheid van bepaalde kledingvoorschriften in Domein Puyenbroeck met het discriminatieverbod. Het nieuwe reglement voor Oost-Vlaamse recreatiedomeinen bepaalt sinds 1 juni 2023 dat de toegelaten zwemkleding aansluitend moet zijn. De mouwen mogen tot maximaal aan de ellenboog reiken, voor broekspijpen geldt dat deze niet verder mogen komen dan onder de knie.

De aanleiding voor dit geschil is een bezoek aan het Domein Puyenbroeck door de indienster van de klacht. Zij ging er met haar kinderen zwemmen in het buitenzwembad. Haar kinderen droegen tijdens een bezoek aan het zwembad UV-werende kleding, met mouwen tot aan hun polsen. Tijdens één van hun bezoekjes aan het zwembad, zag de indienster dat vrouwen met lichaamsbedekkende zwemkleding, boerkini’s, de toegang tot het zwembad geweigerd werd. Het personeel maakte echter geen opmerking over de zwemkleding van haar kinderen. Volgens de indienster van de klacht wordt het reglement inconsequent en discriminerend toegepast, aangezien het enkel wordt toegepast ten aanzien van vrouwen die boerkini’s dragen. Ze is van mening dat er sprake is van discriminatie. Volgens de Provincie Oost-Vlaanderen is het nieuwe reglement nodig voor het garanderen van de veiligheid en de hygiëne. Niet-aansluitende, lange zwemkleding zou dit in het gedrang brengen.

Oordeel van de Geschillenkamer

In haar oordeel buigt de Geschillenkamer zich over het belang van de indienster en over het eventuele bestaan van directe en indirecte discriminatie op het gebied van geloof, geslacht, ras en nationale of etnische afstemming. Vooraleer de Geschillenkamer zich ten gronde uitspreekt, controleert ze de ontvankelijkheid van de klacht, en in het bijzonder het belang van de indienster. Zoals ook de Provincie Oost-Vlaanderen aanhaalt, is de indienster zelf immers niet het slachtoffer van een bepaalde maatregel. Toch oordeelt de Geschillenkamer dat er sprake is van een “voldoende geïndividualiseerd en rechtstreeks verband” tussen de vermeende discriminatie en de indienster.  

Vervolgens gaat de Geschillenkamer over tot het onderzoek van de eventuele aanwezigheid discriminatie. Wat betreft directe discriminatie, oordeelt de Geschillenkamer dat er onvoldoende bewijs is aangevoerd om een kwalitatief en objectief onderzoek te kunnen voeren. Dit ligt anders wat mogelijke indirecte discriminatie betreft. De Geschillenkamer verduidelijkt dat er sprake is van indirecte discriminatie wanneer een schijnbaar neutrale praktijk nadelig kan zijn voor personen met beschermde kenmerken, zoals hun geloofsovertuiging.

De kledingvoorschriften van de Provincie Oost-Vlaanderen zijn een ogenschijnlijk neutrale maatregel, aangezien zij geen specifieke soort badkleding viseren. Toch treft de maatregel voornamelijk mensen die een boerkini dragen. De Geschillenkamer stelt dat zij benadeeld worden op het raakvlak van hun geloofsovertuiging, geslacht en zogenaamd ras en nationale of etnische afstamming. Voor de rechtvaardiging van een dergelijke situatie moet er sprake zijn van een legitiem doel en moeten de genomen maatregelen passend en noodzakelijk zijn. De Geschillenkamer oordeelt dat het beschermen van de hygiëne en de veiligheid in de zwembaden legitieme doelen zijn. Wat betreft het verzekeren van de hygiëne, besluit de Geschillenkamer dat de maatregel niet pertinent is, aangezien boerkini’s bij correct gebruik voldoende hygiënisch zijn. Ook wat betreft het verzekeren van de veiligheid is de maatregel niet passend, aangezien een boerkini geen onveilige vorm van badkleding is. De Geschillenkamer komt tot beide conclusies op basis van een studie van het Vlaams Agentschap voor Zorg en Gezondheid – een studie die de Geschillenkamer zelf naar voren schoof.

Kortom, de Geschillenkamer oordeelt dat er sprake is van een indirecte, intersectionele discriminatie van vrouwen die een boerkini dragen, op basis van hun geloofsovertuiging, geslacht en zogenaamd ras en nationale of ethische afstamming. Als structurele maatregel om dergelijke discriminatie in de toekomst te voorkomen, beveelt de Geschillenkamer de Provincie Oost-Vlaanderen aan om haar reglement te wijzigen. De voorgestelde wijziging zou ook lichaamsbedekkende zwemkleding toelaten die reikt tot aan de polsen en de enkels én in de mogelijkheid voorzien om hoofdbedekking gemaakt uit zwemstof ook toe te laten aan de zwembaden.

Analyse

Dit oordeel omvat enkele opvallende elementen, zoals de intersectionaliteit van de discriminatie en de structurele aanbeveling in plaats van een individuele aanbeveling. Deze bijdrage focust echter enkel op de invulling van het belangvereiste door de Geschillenkamer. Zoals hoger vermeld, kan een klacht bij het VMRI worden ingediend door het vermeende slachtoffer van de discriminatie (of diens vertegenwoordiger), bepaalde organisaties en elke persoon die een belang kan aantonen (art. 13 §1 VMRI-Decreet). Aangezien de indienster van de klacht niet zelf geraakt werd door de maatregel – haar kinderen mochten rustig zwemmen met hun niet-reglementaire kleding – en ze niet optreedt voor een bepaalde organisatie, moet er dus gekeken worden naar haar belang. De memorie van toelichting bij het VMRI-decreet, dat onder andere toelichting geeft over de regeling inzake de ontvankelijkheid van de klachten, stelt dat er geen klachten mogen worden ingediend in naam van het algemeen belang (de actio popularis). De memorie van toelichting specifieert expliciet dat de indiener van de klacht een direct belang moet hebben bij de behandeling van de klacht. Het VMRI is echter wel vrij om het belangvereiste zelf in te vullen (MvT, p. 31). Volgens de Geschillenkamer vereist het belang dat “de persoon die de klacht indient, moet kunnen aantonen dat die door de vermeende discriminatie rechtstreeks en ongunstig zou kunnen worden geraakt”.

Het opzet van het VMRI is om de handhaving van het discriminatierecht te versterken én om een laagdrempelige toegang tot rechtsbescherming te garanderen (MvT, p.31). Maar hoe laag is die drempel nu juist? De Geschillenkamer is nog een jonge instelling, dus het is afwachten hoe haar “rechtspraak” zich zal consolideren, maar op basis van de invulling van het belangvereiste in dit oordeel lijkt de drempel best laag te liggen. De indienster van de klacht heeft namelijk een voldoende geïndividualiseerd en rechtstreeks verband met de discriminatie, aangezien zij zich baseert op haar eigen ervaringen tijdens een bezoek aan het Domein Puyenbroeck. De indienster van de klacht was zelf geen slachtoffer van de discriminerende maatregel, maar was louter getuige van de discriminatie. Deze gedachtegang wordt doorgetrokken wat betreft het “ongunstig geraakt” worden door een discriminerende gedraging. Hiervoor moet de persoon betrokken zijn bij een discriminerende situatie. De Geschillenkamer oordeelt in deze zaak dat het voldoende is om getuige te zijn van de discriminatie en haar gevolgen – de opsplitsing van gezinnen omdat moeders het zwembad niet mochten betreden – om te voldoen aan dit aspect van het belangvereiste. Er wordt in dat kader nog verwezen naar de UV-werende kleding van de kinderen van de indienster, maar aangezien de rest van het oordeel gaat over het weren van boerkini’s, lijkt deze verwijzing eerder een stok achter de deur dan een onderdeel van de gehele uitspraak. Men kan zich afvragen wat nu de facto het verschil is met de actio popularis die de Vlaamse decreetgever wou voorkomen.

Wanneer men de invulling van het belangvereiste bij het VMRI vergelijkt met het belangvereiste bij de burgerlijke rechtbanken, valt het op dat het belangvereiste bij de burgerlijke rechtbanken strikter wordt geïnterpreteerd. Dit geldt in het bijzonder voor het vereiste dat het belang persoonlijk is (art. 17 en 18 Ger.W.). Die vereiste bepaalt dat het de procespartij zelf moet zijn die werd geschaad in haar rechten. Een burgerlijke rechtbank zou deze klacht dan ook onontvankelijk verklaren, gezien de indienster van de klacht bij het VMRI louter getuige was van de discriminatie. De drempel ligt dus hoger bij de burgerlijke rechter. De laagdrempeligheid van het VMRI is zeer positief, aangezien het via die weg kan helpen bij het versterken van de handhaving van het discriminatiecontentieux. Het is afwachten hoe de oordelen van de Geschillenkamer, en in het bijzonder de invulling van het belangvereiste, zich verder ontwikkelen. Hoewel de oordelen van de Geschillenkamer niet hetzelfde gezag hebben als de vonnissen van de burgerlijke rechtbanken, kan de Geschillenkamer, juist door haar laagdrempeligheid, uitgroeien tot een waardevolle toevoeging in de handhaving van het discriminatierecht.

Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.