In Communauté genevoise d’action syndicale (CGAS) t. Zwitserland heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) voor het eerst besloten, in een noemenswaardige zaak, dat een COVID-19 maatregel disproportioneel is en aldus in strijd met de mensenrechten. Het Hof oordeelt met name dat de Zwitserse overheid het recht op vrijheid van vreedzame vergadering heeft geschonden door de invoering van een absoluut verbod op samenscholingen na het uitbreken van de COVID-19 pandemie.

De CGAS-zaak onderscheidt zich van eerdere COVID-19 zaken die door het EHRM werden behandeld (zie o.a. hier en hier), in die zin dat het Hof in zijn nieuwe(re) arrest minder beleidsruimte laat aan de Verdragsstaten. Na een zorgvuldige toetsing stelt het Hof vast dat het absolute verbod op betogingen in Zwitserland op zowel procedureel vlak (gezien de onmogelijkheid van rechterlijke toetsing van de COVID-19 maatregel) als materieel vlak (gezien het onevenredige karakter van het verbod) in strijd is met de mensenrechten. 

Hoewel CGAS enkele bijzonderheden vertoont, als gevolg van enkele eigenheden van het Zwitserse systeem van rechtsbescherming tegen de overheid, kunnen er niettemin interessante lessen uit worden getrokken voor het (al dan niet) mensenrechten-proof karakter van voormalige COVID-19 maatregelen in België. 

Feiten en analogie met COVID-19 maatregelen in België

Door middel van een reeks federale verordeningen had Zwitserland tijdens de eerste maanden van de pandemie alom gekende COVID-19-maatregelen genomen, waaronder een absoluut verbod op manifestaties dat gedurende tien weken van kracht bleef. Voor het EHRM klaagde de verzoekende organisatie, een vereniging die de belangen van werkenden en niet-werkenden behartigt, over het feit dat zij aldus vanaf medio maart 2020 tot eind mei 2020 geen openbare manifestaties kon organiseren. De vereniging zag zich onder meer verplicht om haar verzoek voor een 1 mei betoging in te trekken, aangezien de federale verordening alle openbare manifestaties verbood op straffe van strafrechtelijke sancties.

De Zwitserse maatregel waarrond de CGAS-zaak draaide, is analoog aan een COVID-19 maatregel die ook in België gold bij de aanvang van de pandemie. Ook hier werd, voor zij die het zouden zijn vergeten, bij de start van de pandemie een absoluut samenscholingsverbod ingevoerd. Dit verbod bleef gedurende 15 weken van kracht, van 23 maart 2020 tot en met 30 juni 2020 (wanneer betogingen opnieuw werden toegelaten, maar enkel statische betogingen met maximum 400 deelnemers). Tijdens deze periode spraken politici bovendien over “totaal onverantwoorde massaprotesten” en “waanzinnig uitgevoerde massamanifestaties”, wanneer enkele duizenden burgers het verbod negeerden en deelnamen aan een Black Lives Matter betoging in Brussel. Kortom, de blik die het Hof in Straatsburg op Zwitserland heeft geworpen, kan worden doorgetrokken naar België.

Arrest en relevantie voor België

In CGAS beoordeelt het EHRM drie belangrijke aspecten van de zaak: (a) de slachtofferstatus van de verzoeker; (b) de uitputting van de nationale rechtsmiddelen; en (c) de evenredigheid van de inmenging in het recht op vrijheid van vreedzame vergadering. Op het procedurele vlak van punten (a) en (b) is het arrest minder pertinent voor België, gegeven de eigenheden van het Zwitserse systeem van rechtsbescherming die aan de grondslag liggen van de veroordeling in Straatsburg. Dit is anders voor het inhoudelijke punt (c), de proportionaliteit van de COVID-19 maatregel, dat wel onmiddellijk relevant is voor de beoordeling van voormalige COVID-19 maatregelen in België.

De status van het slachtoffer en de uitputting van de nationale rechtsmiddelen

In Straatsburg stond het buiten kijf dat de verzoekende organisatie geen direct slachtoffer was van een mensenrechtenschending. Zo was er geen sprake van een specifiek besluit waarbij het de organisatie zou zijn verboden een manifestatie te organiseren. In plaats daarvan klaagde zij voor het EHRM over de algemene regel vervat in de federale verordening. De CGAS-zaak dreigde aldus neer te komen op een actio popularis, een vordering die in het EVRM-systeem niet toelaatbaar is. De meerderheid van de EHRM-rechters besloot de zaak niettemin in aanmerking te nemen door deze te rangschikken onder de “zeer uitzonderlijke” situaties (para. 37) waarin het slachtofferschap in de zin van art. 34 EVRM wordt uitgebreid tot potentiële slachtoffers van een schending van de mensenrechten gewaarborgd in het EVRM.

In hun dissenting opinion, benadrukten de rechters in de minderheid daarentegen een voornaam verschil tussen de situatie van de verzoekende organisatie en potentiële slachtoffers in eerdere arresten van het Hof, aangezien de vereniging zich niet willens en wetens aan een strafproces hoefde te onderwerpen om de verordening op nationaal niveau aan te vechten. Volgens de rechters in de minderheid kon de verzoekende organisatie toestemming vragen voor een manifestatie en vervolgens de weigering aanvechten voor de nationale rechter (er zou aldus geen sprake zijn van een daadwerkelijke dreiging met strafrechtelijke sancties).

Een bijzonderheid in de CGAS-zaak, die meteen de relevantie van de procedurele kant van de zaak voor België beperkt, betrof de werking van artikel 189 van de federale Grondwet van Zwitserland. Deze grondwetsbepaling verbiedt rechterlijke toetsing door het federale gerechtshof van niet enkel federale wetgeving, maar ook verordeningen uitgevaardigd door de federale regering. De verzoekende organisatie betoogde aldus in Straatsburg dat het Zwitserse constitutionele kader haar had belet om het absolute samenscholingsverbod voor de nationale rechter aan te vechten. Zodoende zag de vereniging zich genoodzaakt haar zaak rechtstreeks bij het EHRM aanhangig te maken.

De rechters in de minderheid interpreteerden dit manoeuvre als een “kortsluiting” van het subsidiaire karakter van het EVRM-systeem. De meerderheid, daarentegen, volgde de redenering dat er geen effectieve nationale rechtsmiddelen beschikbaar waren om de bestreden maatregel aan te vechten. Bijgevolg kon de ontvankelijkheidsvereiste van uitputting van de nationale rechtsmiddelen geen procedurele belemmering vormen. Een verzoeker kan immers geen rechtsmiddelen uitputten die niet bestaan. De meerderheid besloot vervolgens dat het ontbreken van rechterlijke toetsing van de evenredigheid van de COVID-19 maatregel een procedurele schending van artikel 11 EVRM oplevert. 

Op dit vlak verschilt de situatie in Zwitserland fundamenteel van deze in België, waar de ministeriële besluiten met COVID-19 maatregelen steeds bestreden konden worden voor de Raad van State. In beperkte gevallen met succes, in de overgrote meerderheid van de zaken zonder. Aangezien het absoluut samenscholingsverbod op nationaal niveau kan worden aangevochten in België, zou het EHRM in een analoge zaak tegen België op dit punt niet tot een schending (kunnen) besluiten. Dit is anders voor wat betreft de evenredigheid van het verbod op betogen. 

Evenredigheid van de COVID-19-maatregel

Bij de toetsing van de evenredigheid van het absolute samenscholingsverbod in Zwitserland erkende het EHRM in CGAS dat algemene verboden verenigbaar kunnen zijn met het EVRM en dat regeringen tijdens de pandemie moeilijke belangenafwegingen moesten maken tussen verschillende Verdragsrechten (met verwijzing naar de niet-COVID-zaak Vavřička). Het Hof ging tevens in op een belangrijk kritiekpunt op de COVID-19 maatregelen in verschillende landen, waaronder België, met name dat de maatregelen onvoldoende democratische legitimiteit hadden genoten, aangezien ze steevast werden genomen door een regering zonder (veel) betrokkenheid van het parlement. In CGAS ziet het EHRM evenwel niet veel graten in het gebrek aan een (uitgebreid) parlementair debat over de genomen maatregel:

Compte tenu de l’urgence d’apporter une réponse appropriée à la menace inédite du coronavirus à ses débuts, l’on ne saurait certes s’attendre nécessairement au niveau interne à des débats très approfondis, en particulier impliquant le parlement, en vue de l’adoption des mesures urgentes jugées nécessaires dans la lutte contre ce fléau mondial. (para. 88)

Het Hof verduidelijkt echter meteen dat de mogelijkheid om COVID-19 maatregelen voor de rechter te bestrijden des te belangrijker wordt in een context waarin een (uitgebreid) parlementair debat niet mogelijk of aangewezen is. Zoals eerder aangegeven, bestond dergelijke mogelijkheid tot rechtsbescherming voor de Raad van State (en de gewone rechter) doorheen de pandemie in België, in tegenstelling tot in Zwitserland. Ook op het vlak van democratische deliberatie geeft het EHRM-arrest in CGAS aldus geen aanleiding tot twijfel over de COVID-19 maatregelen in België.

Dergelijke twijfel volgt wel uit het inhoudelijke oordeel van het EHRM en diens vaststelling dat het absolute samenscholingsverbod in Zwitserland disproportioneel was. Het Hof kwam in CGAS tot dit oordeel op grond van een combinatie van elementen: het belang van het recht op vrijheid van vergadering in een democratische samenleving (met verwijzing naar Kudrevičius), het absoluut karakter van het verbod, de lange duur van het verbod, het feit dat een reeks andere activiteiten (waaronder activiteiten die binnen doorgaan) toegestaan bleef onder de Zwitserse COVID-19-regelgeving, en de dreiging van strafrechtelijke sancties. Het Hof benadrukte in zijn oordeel bovendien dat minder beperkende maatregelen voorhanden waren:

La Cour observe à cet égard que, pour qu’une mesure puisse être considérée comme proportionnée et nécessaire dans une société démocratique, l’existence d’une mesure portant moins gravement atteinte au droit fondamental en cause et permettant d’arriver au même but doit être exclue. (para 87)

Uit het arrest blijkt niet meteen wat deze minder beperkende maatregelen zouden kunnen zijn. Maar het Hof stelde wel vast dat de Zwitserse overheid geen afdoende verklaring had geboden over waarom betogingen absoluut verboden moesten worden, terwijl het toegelaten bleef om met honderden personen in fabrieken of kantoren te werken. 

Deze redenering kan allicht worden doorgetrokken naar België, waar het absoluut samenscholingsverbod onverkort bleef gelden ook nadat andere activiteiten zoals winkelen, trouwen en deelnemen aan erediensten opnieuw werden toegelaten (maar in beperkte aantallen). Het lijkt dan ook aannemelijk dat het Hof het Belgische verbod op dezelfde manier zou beoordelen als het Zwitserse verbod. Aldus kunnen we stellen: ja, ook in België was het absolute betogingsverbod bij aanvang van de pandemie allicht in strijd met het mensenrecht om vreedzaam te vergaderen. Belangrijker, uit CGAS volgt dat zo’n verbod tijdens een toekomstige pandemie – of bij een ernstige opstoot van de huidige – niet zomaar opnieuw kan worden ingevoerd. 

Aangezien het EHRM de komende maanden en jaren een reeks gelijkaardige maar ook andere COVID-19 maatregelen zal beoordelen, kunnen we binnen afzienbare tijd misschien hetzelfde zeggen over andere verboden, zoals het absoluut verbod op verplaatsingen tijdens de ‘harde lockdown’ of absolute verboden op familiebezoek in verschillende plaatsen doorheen verschillende fases van de pandemie.


Stijn Smet

Stijn Smet is professor staatsrecht aan de UHasselt

0 reacties

Een reactie achterlaten

Avatar plaatshouder

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.