Is Titel II van de Grondwet, waarin de grondrechten staan opgesomd, toe aan een update? In ‘Titel 2.0′ brengt Tijd voor Mensenrechten interessante voorstellen samen, voor hoe zo’n update er zou kunnen uitzien.
–
Grondwetsspecialisten zijn het zeker niet altijd met elkaar eens. Gelukkig maar. De vaak beknopt geformuleerde basisspelregels van onze samenleving zijn vatbaar voor interpretatie. Als er echter ergens overeenstemming over bestaat, is het wel dat titel II van de Belgische Grondwet, die de grondrechten bevat, dringend toe is aan herziening. Als de Grondwetgever zich hier na decennia aarzelen eindelijk aan zet, staan in beginsel twee opties open: ofwel voorziet hij onze Grondwet van een facelift waarbij via incisies overtollige grondrechten worden verwijderd of nieuwe grondrechten worden toegevoegd, ofwel maakt hij echt schoon schip en voegt hij een volledig nieuwe grondrechtencatalogus toe aan onze Grondwet. De meeste voorstellen over de toekomst van titel II van de Grondwet gaan uit van de eerste optie. In deze bijdrage breek ik echter een lans voor de tweede optie, namelijk een volledig herdachte titel II van de Grondwet.
Een nieuwe grondrechtencatalogus heeft in de eerste plaats nood aan voorwaarden die beperkingen op grondrechten al dan niet kunnen rechtvaardigen. De oudere grondrechtencatalogi, zoals titel II van de Grondwet, het EVRM of BUPO-verdrag, hebben versplinterde rechtvaardigingsclausules. Dit betekent dat elk afzonderlijk grondrecht een aparte clausule bevat met betrekking tot de beperking ervan. Onze meest recente grondrechtencatalogus daarentegen, het EU Handvest, bevat een algemene en centrale rechtvaardigingsclausule in artikel 52: “Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.” We herkennen hierin de typische zoektocht naar legaliteit, legitimiteit en proportionaliteit van de maatregel, aangevuld door de garantie dat de wezenlijke inhoud van rechten gewaarborgd moet blijven.
In wat volgt, beperk ik mij tot het zogenaamde wettigheidsbeginsel waardoor beperkingen op rechten en vrijheden ‘bij wet’ moeten worden gesteld. Wat zou de concrete meerwaarde zijn van een algemeen wettigheidsbeginsel in de Belgische Grondwet?
De voordelen van één wettigheidsclausule voor het onderscheid tussen materieel en formeel wettigheidsbeginsel
Ten eerste zou één algemene wettigheidsclausule het traditionele onderscheid tussen het materieel en formeel wettigheidsbeginsel overbruggen of minstens nuanceren.
De rechtspraak en rechtsleer maken traditioneel een onderscheid tussen het nationale, formeel wettigheidsbeginsel en het, internationaal geïnspireerde, materieel wettigheidsbeginsel. Het formeel wettigheidsbeginsel betekent dat de wetgever de “essentiële elementen” moet bepalen van aangelegenheden die door de Grondwetgever aan de wet zijn voorbehouden. Het materieel legaliteitsbeginsel impliceert dat de beperking voorzien moet zijn in een duidelijk kenbare rechtsregel, die redelijkerwijze voorzienbaar en voorspelbaar is in zijn toepassingen.
Dit onderscheid is echter niet zo zwart-wit als het op het eerste gezicht lijkt. Het formeel legaliteitsbeginsel kan immers niet anders dan ook materieel ingevuld worden en het materieel legaliteitsbeginsel heeft geleid tot verschillende formele vereisten. Het zogenaamde formeel legaliteitsbeginsel kan immers niet enkel formeel of vormelijk zijn. De wetgever voldoet immers niet aan zijn plicht om essentiële elementen te regelen van voorbehouden aangelegenheden door deze enkel te vernoemen. Er moet ook een (materiële) invulling gegeven worden aan deze elementen. Als bijvoorbeeld de afdeling Wetgeving van de Raad van State (rn. 101) en het Grondwettelijk Hof (B.13.1) stellen dat de maximale bewaartermijn van persoonsgegevens een essentieel element uitmaakt van artikel 22 van de Grondwet en aldus door de wetgever geregeld moet worden is het niet voldoende om in de wetgevende norm te schrijven dat de maximale bewaartermijn “onbepaald” is, hoewel formeel gezien de maximale bewaartermijn dan wel omschreven is (zij het als “onbepaald”). Er moeten in beginsel ook een materiële grens aan de maximale bewaartermijn gesteld worden.
Andersom is het materieel legaliteitsbeginsel, dat voortvloeit uit het Europese en internationale recht, vormelijker en meer gericht op de formele wet dan vaak wordt aangenomen. Het klopt dat de beperkingsvoorwaarde ‘bij wet’ in het EVRM in principe geen formele wet vereist. Toch gaat de toegankelijkheid van rechtsregels onlosmakelijk gepaard met de bekendmaking ervan, wat een bij uitstek vormelijk element uitmaakt. Bovendien zoeken rechters steeds naar vormelijke ankerpunten om de toegankelijkheid en voorzienbaarheid van rechtsregels te toetsen. Elders heb ik al betoogd dat rechterlijke toetsingstechnieken zoals procedurele rationaliteit op impliciete wijze de voorkeur geven aan wetgeving aangezien de parlementaire voorbereiding het best de redelijke besluitvorming kan aantonen. Ten slotte vereist het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in uitzonderlijke gevallen ook een formele wet om in overeenstemming te zijn met het wettigheidsbeginsel, namelijk wanneer het nationale recht reeds een formele wet voorschrijft of bij de regeling van een onafhankelijk en onpartijdig gerecht zoals omschreven in artikel 6 EVRM.
Een algemene wettigheidsclausule kan het onderscheid tussen formele en materiële wettigheid nodeloos of alleszins minder belangrijk maken door één overkoepelende wettigheidstest te ontwikkelen. De Grondwetgever kan bijvoorbeeld in de parlementaire voorbereiding op centrale wijze bevestigen dat er slechts nood is aan één wettigheidstest.
De voordelen van één wettigheidsclausule voor het onderscheid tussen voorbehouden en niet-voorbehouden materies
Zelfs als we het onderscheid tussen het formeel en materieel legaliteitsbeginsel behouden, kan een algemene wettigheidsclausule eenvoudig van toepassing gemaakt worden op alle grondrechtenbeperkingen en niet enkel de grondrechtenbeperkingen die plaatsvinden in zogenaamde voorbehouden materies.
Traditioneel leidt het Grondwettelijk Hof de striktheid van het formeel legaliteitsbeginsel af uit indicaties in de Grondwet of een materie al dan niet voorbehouden is, namelijk de vermelding dat een aangelegenheid ‘door’ of ‘bij’ een wet geregeld moet worden. Van die aangelegenheden moet de wetgever de essentiële elementen regelen. De keerzijde van die medaille is dat niet-essentiële elementen van voorbehouden aangelegenheden of essentiële elementen van niet-voorbehouden aangelegenheden wel perfect door de uitvoerende macht geregeld mogen worden.
Gedurende lange tijd bleef de afdeling Wetgeving van de Raad van State een ruimer wettigheidsbeginsel verdedigen waarin de essentiële elementen van alle materies door een wet geregeld moesten worden. Deze positie valt in het bijzonder te begrijpen doordat de wetgever, als één van de drie fundamentele taken van de afdeling Wetgeving, het rechtsgrondenonderzoek vastlegde in artikel 84, § 3, eerste lid RvS-Wet. Zo’n rechtsgrondenonderzoek verliest veel van zijn pluimen als de wetgevende macht nagenoeg al zijn bevoegdheden kan overdragen aan de uitvoerende macht bij niet-voorbehouden aangelegenheden (die het vaakst geregeld worden). Een vijftal jaren geleden ging de afdeling Wetgeving dan toch overstag en bevestigde zij dat de delegatie van essentiële elementen in niet-voorbehouden aangelegenheden in overeenstemming is met artikel 105 van de Grondwet, volgens hetwelk de Koning geen andere macht heeft dan die welke de Grondwet en de bijzondere wetten hem uitdrukkelijk toekennen.
Eerder dan een volledige capitulatie, lijkt de afdeling Wetgeving het geweer van schouder veranderd te hebben. Nog recentere adviespraktijk van de afdeling Wetgeving van de Raad van State beoogt immers om het formeel legaliteitsbeginsel uit te breiden tot alle fundamentele rechten; niet enkel de voorbehouden aangelegenheden. In het advies over de Pandemiewet stelt de Raad: “De algemene vergadering van de afdeling Wetgeving van de Raad van State is van oordeel dat voor het beperken van de meest fundamentele rechten en vrijheden nagenoeg in alle gevallen een legaliteitsbeginsel geldt en dat dus steeds een specifiek optreden van de wetgever nodig is.” Hierbij lijkt het nog niet volledig beslecht of de traditionele voorwaarde van het regelen van essentiële elementen bij wet met dezelfde intensiteit getoetst wordt bij de beperking van grondrechten in niet-voorbehouden aangelegenheden als in voorbehouden aangelegenheden. Het feit dat dat de afdeling Wetgeving in het vervolg van het advies over de Pandemiewet en in de latere adviezen over corona-MB’s voornamelijk problemen zag in de verwerking van persoonsgegevens, als voorbehouden materie, en niet in de beperking van andere grondrechten, lijkt te suggereren dat de toetsing aan het formeel legaliteitsbeginsel door de afdeling Wetgeving voorlopig niet afwijkt van de traditionele toetsing aan het wettigheidsbeginsel zoals deze gebeurt door het Grondwettelijk Hof.
Het invoeren van een algemene wettigheidclausule voor de beperking van grondrechten biedt de mogelijkheid om de inperking van grondrechten op consequente en gelijke wijze te behandelen. Het is immers belangrijk om te benadrukken dat de Grondwet en het Nationaal Congres (of Volksraad) geen melding maken van de ‘essentiële elementen’ van voorbehouden aangelegenheden. We kunnen dus wel aannemen dat er een grondwettelijk verschil bestaat tussen voorbehouden en niet-voorbehouden aangelegenheden, maar het resultaat dat als gevolg hiervan ‘essentiële elementen’ al dan niet geregeld moeten worden door de wetgever, is in beginsel een rechterlijke interpretatie. Bovendien is ons perspectief op de verhouding tussen grondrechten de voorbije twee eeuwen drastisch gewijzigd. Eerder dan te grasduinen door de Grondwet op zoek naar een anachronistische betekenis van bijwoorden zoals ‘bij’ en ‘door’, lijkt het beter om voor alle materies – in het bijzonder de materies die grondrechten raken – vast te stellen dat de essentiële elementen door de wet geregeld moeten worden.
Bij voorkeur maakt de Grondwetgever dan ook duidelijk wat ‘essentiële elementen’ precies zijn, zoals artikel 80 van de Duitse Grondwet dat bijvoorbeeld doet: “[De uitvoerende macht kan] bij wet worden gemachtigd rechtsverordeningen uit te vaardigen. De inhoud, het doel en de reikwijdte van de verleende machtiging moeten in de wet worden gespecificeerd.” Het overkoepelende wettigheidsbeginsel dat hieruit voortvloeit, kan krachtens de artikelen 53 van het EVRM en het EU-Handvest perfect veeleisender zijn dan het wettigheidsbeginsel op supranationaal niveau, maar ook soepeler dan het formeel wettigheidsbeginsel zoals dat vandaag de dag geïnterpreteerd wordt voor voorbehouden aangelegenheden. In ieder geval kan een debat over een algemene wettigheidsclausule een belangrijk democratisch licht werpen op een thema dat de voorbije twee eeuwen vooral is overgelaten aan de rechtspraak. Op deze manier kunnen politiek verantwoordelijke actoren effectief hun verantwoordelijkheid om te regeren opnemen.
De voordelen van één wettigheidsclausule voor de rechtsbescherming
Tot slot kan een algemene wettigheidsclausule ook bijdragen aan de rechtsstaat en de rechtsbescherming. Zo blijft de omweg waarlangs het Grondwettelijk Hof tot op heden toetst aan het wettigheidsbeginsel betwistbaar. Het Hof acht zich immers “niet bevoegd om een bepaling af te keuren die de bevoegdheidsverdeling tussen de wetgevende macht en de uitvoerende macht regelt, tenzij de wetgever een categorie van personen het optreden van een democratisch verkozen vergadering, waarin de Grondwet uitdrukkelijk voorziet, ontzegt”. Hoewel het Grondwettelijk Hof dit niet (steeds) met zoveel woorden erkent, toetst het dus in beginsel aan het wettigheidsbeginsel, samen gelezen met het recht om gelijk behandeld en niet gediscrimineerd te worden (“aan een categorie van personen ontzeggen”). Wanneer de wetgever immers een essentieel element van een voorbehouden aangelegenheid zou delegeren (zonder dat de voorwaarden van bijzondere machten vervuld zijn) zou hij aan een categorie van personen het optreden van een democratisch verkozen vergadering op discriminatoire wijze afnemen.
Het is echter de vraag of de categorieën van personen die onderhevig zijn aan regels met betrekking tot voorbehouden aangelegenheden waarvan de essentiële elementen niet bij wet geregeld zijn, altijd en per definitie vergelijkbaar zijn met categorieën van personen die onderhevig zijn aan regels met betrekking tot andere voorbehouden aangelegenheden waarvan de essentiële elementen wel bij wet geregeld zijn. Nog problematischer is dat een bij uitstek institutioneel debat zoals over het wettigheidsbeginsel beslecht wordt vanuit het toetsingskader van een grondrecht (i.h.b. het gelijkheidsbeginsel) dat daar eigenlijk niet voor gecreëerd is. Zo kan een grondrechtenschending mogelijk te rechtvaardigen zijn ten aanzien van de verzoekers voor het Grondwettelijk Hof, maar berokkent het niet-naleven van het wettigheidsbeginsel nog steeds schade aan het institutionele evenwicht tussen de wetgever en de uitvoerende macht.
Bij een volledige herdenking van titel II van de Grondwet en de gevolgen daarvan voor de bevoegdheden van het Grondwettelijk Hof lijkt deze omweg via de logica van het gelijkheidsbeginsel noch elegant, noch nodig. De bijzondere wet op het Grondwettelijk Hof zou de toetsingsbevoegdheid van het Hof veel eenvoudiger kunnen uitbreiden via een verwijzing naar een algemene wettigheidsclausule dan via verwijzingen naar indicaties van het wettigheidsbeginsel zoals die momenteel versplinterd zijn in de Grondwet.
Conclusie
Een algemene rechtvaardigingsclausule die onder andere betrekking heeft op het wettigheidsbeginsel inzake grondrechten kan duidelijkheid scheppen met betrekking tot de drie voornoemde aspecten.
- Ten eerste is het niet meer noodzakelijk om een moeizaam onderscheid te maken tussen het formeel en het materieel legaliteitsbeginsel. Eén legaliteitsbeginsel zou volstaan dat zowel formele als materiële wettigheidsvereisten stelt.
- Ten tweede hoeft men evenmin een onderscheid te maken tussen voorbehouden en niet-voorbehouden aangelegenheden om de toepasselijkheid van het wettigheidsbeginsel te erkennen. Dit huidige onderscheid voert momenteel een nauwelijks verdedigbare hiërarchie van grondrechten in op een wijze die allicht niet zo bedoeld was in 1831. Bij elke beperking van grondrechten – en zelfs bij elke uitvoerende verordening – moet de rechtsgrond dan tot op een bepaald niveau geregeld zijn door de wetgever.
- Ten slotte biedt een algemene wettigheidsclausule de mogelijkheid om het Grondwettelijk Hof op rechtstreekse wijze aan het wettigheidsbeginsel te laten toetsen, zonder de gekunstelde omweg van specifieke grondrechten of het gelijkheidsbeginsel, dat op gelijke wijze aan alle categorieën van personen het optreden van een democratisch verkozen vergadering zou garanderen.
Deze blogpost vormt de vereenvoudigde versie van een kanttekening die in december 2022 in het Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiekrecht verschenen is.
Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.
0 reacties