Klimaatzaken en het EHRM: een interview met Jasmine Rayée

Op 9 april sprak het EHRM zich voor de eerste keer uit over de relatie tussen klimaat en mensenrechten in drie baanbrekende zaken. Tijd voor Mensenrechten sprak hierover met Jasmine Rayée, onderzoeks- en onderwijsassistent aan de UGent. Jasmine werkte tot voor kort als juriste bij The Global Legal Action Network (GLAN), een NGO die de zes jonge verzoekers ondersteunde in de Duarte Agostinho-zaak voor het EHRM. In deze klimaatzaak zaten maar liefst 32 staten op de beklaagdenbank die door de zes Portugese jongeren beschuldigd werden van een falend klimaatbeleid dat hun mensenrechten schendt.

Dag Jasmine. Hoe ben je bij GLAN terechtgekomen en wat was jouw functie binnen deze organisatie?

Hiervoor moeten we enkele jaren teruggaan in de tijd. In september 2020 werd de Duarte Agostinho-zaak aanhangig gemaakt voor het EHRM. Het Hof heeft daarna vrij snel beslist om de zaak een prioritaire status te geven.

Als kleine organisatie besefte GLAN toen dat het toch wel wat meer mankracht kon gebruiken. Met vier andere onderzoekers ben ik daarom specifiek op de Duarte Agostinho-zaak beginnen werken. Ik kwam toen uit de advocatenwereld waar ik me voornamelijk toelegde op litigation en arbitration en dus ervaring had met het behandelen van grote dossiers. Veel expertise in het klimaat- en milieurecht had ik niet, maar die heb ik wel kunnen opbouwen tijdens de drie jaren bij GLAN.

Mijn functie als juriste bij GLAN bestond oorspronkelijk vooral uit het analyseren van de conclusies van de verwerende staten en het voorbereiden van de beantwoordende conclusies van de jongeren. Naarmate het werk vorderde, kwam er meer tijd vrij om aan andere zaken te werken. Zo werkte ik onder andere mee aan een zaak rond gedwongen arbeid en een zaak waarin GLAN de inwoners van Barbuda, een eiland van de Kleine Antillen, ondersteunt in hun strijd tegen de komst van een luxeresort op beschermd moerasgebied.

Wat is de rode draad doorheen het werk van GLAN?

GLAN houdt zich bezig met strategic litigation. We dagen staten of bedrijven voor de rechter daar waar het de grootste impact kan genereren. GLAN focust zich hierbij niet alleen op milieu – en klimaatzaken, maar legt zich ook toe op zaken rond de supply chain en gedwongen arbeid, migratie, oorlog en bezetting. Zo loopt er momenteel een zaak tegen de Britse overheid met betrekking tot de levering van wapens aan Israël.

Hoe zijn de zes Portugese jongeren bij GLAN terechtgekomen?

Dat is eigenlijk een verhaal van twee parallelle sporen die op een heel natuurlijke wijze samenkomen. GLAN had al sinds 2016-2017 de ambitie om een klimaatzaak uit te werken. In die periode zien we Urgenda in eerste en tweede aanleg winnen in Nederland. Dit vormde het beginpunt van vele nationale klimaatzaken: als dit werkt in Nederland, kan dit misschien ook werken in eigen land.

Bij GLAN was de insteek anders. Vanuit haar filosofie om met de minste middelen het meeste te bereiken, ontstond het idee om een regionale of internationale klimaatzaak op te starten. De meerwaarde van zo’n grensoverschrijdende zaak is dat er een standaard kan worden vastgelegd om nationale klimaatzaken te ondersteunen. Op die manier moet het wiel niet telkens opnieuw worden uitgevonden.

Terwijl die discussie binnen GLAN gaande was, kampte Portugal in de zomer van 2017 met hittegolven en bosbranden. Dit was een echte wake-up call voor de zes Portugese jongeren die uiteindelijk de verzoekers zijn geworden in de Duarte Agostinho-zaak. Een paar van hen waren familie van een Portugese onderzoeker bij GLAN en zo is op een heel natuurlijke manier het verhaal van de zes jongeren met dat van GLAN samengekomen.

Hebben jullie contact gehad met de advocaten van andere klimaatzaken voor het Hof, zoals KlimaSeniorinnen en Carême?

Ja, daar heeft het Hof eigenlijk zelf voor gezorgd. Het Hof heeft een hele lijst van klimaatzaken on hold gezet totdat er een uitspraak kwam over die drie zaken. Ze worden naar voren geschoven als belangrijke precedenten, zeker wat betreft de ontvankelijkheidsvoorwaarden. Vanuit het standpunt van het Hof is het voldoende om zich over deze drie zaken uit te spreken om vervolgens de andere aanhangige klimaatzaken heel summier of zelfs niet te behandelen. Hoewel de drie zaken gevoerd werden door verschillende juridische teams, hadden we wel veel contact met de advocaten van KlimaSeniorinnen en Carême en wisselden we regelmatig informatie met hen uit.

Ruimer bekeken is er eigenlijk een hele gemeenschap van klimaatjuristen die met elkaar communiceren en hun werk op elkaar afstemmen om te voorkomen dat er geen stappen worden ondernomen die misschien nadelig kunnen zijn. In het begin was er bijvoorbeeld twijfel over de meerwaarde van een zaak voor het EHRM. Sommigen vreesden dat dit een negatief effect zou kunnen hebben op nationale klimaatzaken, want als je verliest wordt de standaard naar beneden gehaald. Dat hebben we dus helemaal doorgesproken in die groep van klimaatjuristen.

Je haalt zelf de ontvankelijkheid aan. De Duarte zaak is uiteindelijk onontvankelijk verklaard door het EHRM in zijn arrest van 9 april. Ben je verbaasd over de uitspraak?

Binnen het team wisten we altijd al dat slachtofferstatus, uitputting der rechtsmiddelen en jurisdictie – de drie ontvankelijkheidsvoorwaarden voor het EHRM – dé focus zouden zijn van het Hof in zijn arrest. Dat merkten we ook aan de vragen van het Hof op de zitting in september 2023. Het is de eerste keer dat deze traditionele voorwaarden door het Hof toegepast worden op zo’n specifieke situatie als klimaatverandering, de uitspraak was dus moeilijk te voorspellen.

Het Hof heeft zich vooral terughoudend opgesteld wat betreft extraterritoriale jurisdictie, ook al erkent het wel dat klimaatverandering een probleem van “werkelijk existentiële aard voor de mensheid” is, dat niet valt te vergelijken met andere oorzaak-en-gevolg situaties. Toch hield het vast aan een iets conservatievere interpretatie van jurisdictie – die moeilijk te verenigen valt met de zeer specifieke, unieke kenmerken van klimaatverandering.

Aangezien hiermee de zaak onontvankelijk werd verklaard ten aanzien van alle verwerende staten, met uitzondering van Portugal, is de analyse omtrent de andere ontvankelijkheidsvoorwaarden beperkt tot Portugal (waar er wel sprake is van territoriale jurisdictie). Daarom komt het argument van de jongeren, over de hoogdringendheid van hun zaak, en het feit dat er geen effectief rechtsmiddel voorhanden is in de meeste verwerende Staten, niet aan bod in het arrest.  Toch moet gezegd worden dat nationale rechters staten vaak enkel tot het absolute minimum veroordelen. Denk bijvoorbeeld aan de Belgische klimaatzaak waar het Brusselse Hof van Beroep België veroordeelde tot de Europese minimumnorm. Met de optelsom van alle mogelijke uitkomsten in de 32 lidstaten kom je echter niet tot een voldoende verregaande veroordeling om de opwarming van de aarde binnen de 1,5 °C uit het Akkoord van Parijs te houden, terwijl dit noodzakelijk is om het EVRM te respecteren.

Ten slotte koppelt het Hof dan weer het gebrek aan duidelijkheid over de slachtofferstatus van de jongeren aan het niet-uitputten van deze rechtsmiddelen in Portugal. Dat is nochtans de minst problematische ontvankelijkheidsvoorwaarde. Hier gaat het niet alleen over de bosbranden en hittegolven in Portugal. Het gaat echt over de impact van de klimaatverandering vandaag én de potentiële, maar zekere, impact in de toekomst, dit allemaal als gevolg van een gebrekkig klimaatbeleid van de verwerende staten. Het Hof aanvaardt ook slachtofferstatus op basis van potentiële schade en er zijn genoeg studies die aantonen dat de meeste jongeren de gevolgen van de klimaatveranderingen zullen ondervinden.

Over extraterritoriale jurisdictie, en of het Hof hier verder in had moeten of kunnen gaan, zal wellicht nog veel inkt vloeien. Deze overwegingen nemen niet weg dat het Hof zich wel degelijk over de grond van de zaak heeft uitgesproken in KlimaSeniorinnen, en dat dit arrest cruciale elementen bevat waar België, en alle andere verwerende staten in Duarte, zich ook aan moeten houden. Het is de Zwitserse zaak die de standaard zet voor andere verdragspartijen.

Voor mij is het duidelijk dat het Hof een krachtige, doortastende uitspraak heeft geveld wat betreft de link tussen klimaat en mensenrechten.

Hebben jullie ook een argument gemaakt over future generations?

Nee, het Future generations – argument is nog niet voor het Hof gekomen en het zou een moeilijk argument zijn om te maken. De zaak gaat echt over die zes jongeren, over hun welzijn en hun leven. Het Hof aanvaardt geen actio popularis. Dat is ook iets waar de verwerende staten op hebben gehamerd.

Wat interessant is in de klimaatarresten van 9 april, is dat het Hof de slachtofferstatus van geen enkele individuele klager – oma of jongere – aanvaardde. Enkel de vertegenwoordigende vereniging, Verein KlimaSeniorinnen, werd erkend als slachtoffer in de zin van het EVRM, omdat haar leden “aantoonbaar onderworpen zijn” aan specifieke bedreigingen of nadelige gevolgen van klimaatverandering. Zo ontspringt het Hof in feite de kritiek dat er van een actio popularis sprake zou zijn, maar erkent het tegelijk de ontegensprekelijke impact van klimaatverandering op fundamentele rechten.

Het Hof merkt wel op dat, in de specifieke context van klimaatverandering, de lastenverdeling tussen generaties van bijzonder belang is, ook ten aanzien van toekomstige generaties. Het erkent duidelijk dat toekomstige generaties waarschijnlijk een steeds zwaardere last zullen dragen van de gevolgen van het huidige falen en nalaten om klimaatverandering tegen te gaan en dat zij tegelijkertijd geen mogelijkheid hebben om deel te nemen aan de relevante huidige besluitvormingsprocessen.

Je verwees daarnet naar het Akkoord van Parijs. Hoe zie je de link tussen het Akkoord van Parijs en het EVRM?  

Er is inderdaad een intrinsieke en noodzakelijke link tussen het EVRM en het Akkoord van Parijs.

De doelstellingen uit het Akkoord van Parijs zijn geïnterpreteerd door het IPCC en de wetenschappelijke literatuur. Hierbij wordt niet alleen onderzocht wat nodig is om binnen die 1,5 °C opwarming te blijven, maar ook wat de gevolgen zouden zijn wanneer die norm al dan niet wordt overschreden. Op basis van die analyses krijg je een beeld van de toekomst waardoor je zicht krijgt op hoe mensenrechten zoals ze gewaarborgd zijn in het EVRM dan beschermd zouden worden. Hieruit blijkt dat enkel het respecteren van die 1,5 °C in lijn is met hoe Hof de artikels 2, 3, 8 en 14 EVRM interpreteert.

Het Akkoord van Parijs is daarnaast nog om een andere reden relevant. Alle verwerende staten zijn verdragspartijen bij het Akkoord van Parijs. De verwerende staten kunnen daarom niet opwerpen dat er geen consensus is over de noodzaak om de doelstellingen uit dat Akkoord te bereiken.

Jullie gaan niet alleen in op de materiële verplichtingen van de verwerende staten, maar ook op hun procedurele verplichtingen onder het EVRM. Kan je ons daar wat meer over vertellen?

De verwerende staten moeten inderdaad ook de minder gekende procedurele verplichtingen respecteren die vooral vervat zitten in artikel 2 en artikel 8 EVRM. Daar gaat het in essentie om de vraag of de verwerende staten de vereiste studies hebben laten uitvoeren om te onderzoeken wat hun verplichtingen zijn.

Nederland doet het op dit vlak bijvoorbeeld vrij goed. Zij hebben veel beschikbare informatie, ze werken samen met wetenschappers en hun rapporten zijn beschikbaar voor publiek. België bengelt op procedureel vlak helaas onderaan de ladder. Zo is het moeilijk om informatie te vinden en worden de vereiste analyses niet gemaakt. Dat is deels te wijten aan de staatsstructuur waarin regeringen elkaar met de vinger wijzen, maar daar kan België zich uiteraard niet achter verstoppen. In KlimaSeniorinnen heeft het Hof zeer duidelijke richtlijnen gegeven over de inhoud van die procedurele verplichtingen. Interessante lectuur voor België dus.

Werden de wetenschappelijke analyses die jullie gebruikten gecontesteerd door de verwerende staten?

De verwerende staten zijn daar zeker op ingegaan, maar hun focus lag wel vooral op de ontvankelijkheidsvoorwaarden. Echt 75 % van hun energie en moeite hebben de verwerende staten daarin geïnvesteerd.

Ten gronde gingen de verwerende staten vooral in op de appreciatiemarge in plaats van de wetenschap as such. Ik heb dus niets schandaligs gezien in de zin dat wetenschappers in diskrediet werden gebracht. Wel argumenteerden de lidstaten bijvoorbeeld dat de methode die gebruikt werd voor de fair share-berekening geen consensus geniet. Die fair share-berekening hebben wij laten uitvoeren door Climate Analytics. Op basis van onder meer de historische verantwoordelijkheid, de middelen en het aantal inwoners heeft dit team van wetenschappers een individuele analyse gemaakt van elke verwerende staat om hun fair share in het bereiken van de globale doelstelling uit het Akkoord van Parijs te bepalen.

De scheiding der machten is een principe dat je zelf al hebt aangehaald. Rechters worden er in klimaatzaken vaak van beschuldigd dat ze dit fundamentele beginsel schenden. Het argument luidt dat rechters, inclusief mensenrechtenhoven, niet goed geplaatst zijn om over de klimaatproblematiek te oordelen omdat ze dan beleid maken. Wat zeg je tegen deze critici?

De scheiding der machten is natuurlijk een fundamenteel principe in elke democratische rechtsstaat. In het geval van klimaatverandering zijn de gevolgen echter bijzonder ernstig en zullen deze enkel verergeren in de toekomst. Hier bestaat niet alleen wetenschappelijke, maar ook politieke consensus over. Het Hof onderstreept trouwens in KlimaSeniorinnen het risico inherent aan de relevante politieke besluitvormingsprocessen, namelijk dat kortetermijnbelangen en -overwegingen kunnen prevaleren boven en ten koste kunnen gaan van dringende behoeften aan duurzame beleidsvorming, waardoor het risico op verergerende gevolgen voor toekomstige generaties bijzonder ernstig wordt. Het Hof geeft aan dat de mogelijkheid van rechterlijke toetsing daardoor extra gerechtvaardigd wordt.

Welke impact heeft de uitspraak in de Duarte Agostinho-zaak volgens jou op toekomstige klimaatzaken?

De impact van de zaak situeert zich volgens mij op drie vlakken. Ten eerste zullen uiteraard de concrete uitkomst van de zaak zelf en de juridische analyse van alle komma’s en punten van het arrest een invloed hebben op andere klimaatzaken.

Ten tweede, los van het feit dat de zaak onontvankelijk is verklaard, denk ik dat de impact van de zaak al voortvloeit uit het feit dat er enorm veel rond te doen is geweest. De aandacht van het Hof en de media voor de Duarte Agostinho-zaak heeft echt een debat aangewakkerd. Er zijn dan ook veel klimaatzaken die de uitslag niet hebben afgewacht en zich daarop hebben geïnspireerd.

De Duarte Agostinho-zaak heeft er ten derde ook voor gezorgd dat de staten verplicht werden om over klimaat samen te zitten en om hierover met elkaar samen te werken. Van het Hof moesten de verwerende staten hun argumenten zoveel mogelijk bundelen in één gemeenschappelijke conclusie. Ook tijdens de pleidooien hebben een Portugese, een Britse en een Belgische advocaat voor alle landen samen gepleit. Uiteindelijk bleek dat België als consensusland de coördinerende rol op zich heeft genomen voor het uitschrijven van de conclusie en de voorbereiding van de pleidooien

Tot slot: je bent in het kader van deze zaak zelf naar het Hof in Straatburg getrokken. Was dat de eerste keer dat je als juriste naar het Hof bent gegaan? Hoe was dat?

Dat was voor mij inderdaad de eerste keer. In maart vorig jaar ben ik er geweest voor Carême en KlimaSeniorinnen. In september ben ik samen met de zes jongeren en een collega met de trein vanuit Portugal afgereisd naar Straatsburg voor de Duarte Agostinho-zaak. Het was een heel unieke ervaring. Niet alleen voor mezelf, maar ook voor de rechters die nog nooit zo’n jonge mensen voor zich hebben gehad. Zo was de jongste slechts 11 jaar oud op het moment van de zitting. Het is echt indrukwekkend hoe die jongeren zich hebben ingezet en nog steeds blijven inzetten voor de zaak.

Dit interview werd afgenomen door Marie Cuvelier (studente in de onderzoeksmaster aan de KU Leuven) en Eva Albers (doctoraatsonderzoeker aan de KU Leuven).