Het preventief betogingsverbod wordt gepresenteerd als een maatregel om het recht op een vreedzaam protest te garanderen, door amokmakers de toegang tot betogingen te ontzeggen. In deze bijdrage argumenteren Michaël Merrigan en Laurens Lavrysen dat het verbod zoals het nu op tafel ligt, het recht op een vreedzaam protest net riskeert uit te hollen en ook andere rechten in gevaar kan brengen.
Het recht op protest staat volgens mensenrechtenorganisaties al enige tijd wereldwijd onder druk. Zo maakte Amnesty International van het recht op protest het speerpunt van een wereldwijde campagne.
Dit is een symptoom van een breder probleem, gekend als de ‘krimpende ruimte voor mensenrechten’ of ‘shrinking civic space’ (zie ook TvMr 2022#3). De bezorgdheid over de erosie van het recht op protest is echter niet beperkt tot verre buitenlanden.
Ook in België baren enkele ontwikkelingen zorgen. In deze bijdrage bespreken we er twee: de Omzendbrief-Verlinden over het individueel en preventief betogingsverbod, en het wetsontwerp dat voorziet in een gerechtelijk betogingsverbod tot vijf jaar en dat momenteel in het federaal parlement voorligt. Hierbij wordt in het bijzonder ingegaan op de kritieken die het Federaal Instituut voor de Rechten van de Mens (FIRM) op deze instrumenten formuleerde.
Het preventief administratief betogingsverbod
In 2022 vaardigde minister van Binnenlandse Zaken Annelies Verlinden een omzendbrief uit waarin gesteld wordt dat burgemeesters op grond van art. 133, eerste lid, en art. 135, §2, Nieuwe Gemeentewet een preventief betogingsverbod kunnen opleggen aan iemand wanneer de burgemeester in kwestie “beschikt over informatie op grond waarvan blijkt dat een persoon naar aanleiding van een betoging op het grondgebied van diens gemeente de orde dreigt te verstoren” (zie hierover ook Hannah Ghulam Farag, Het betogingsverbod: de staat als ‘beschermer’ van vreedzaam protest? en FIRM, Advies nr. 02/2023).
De omzendbrief werd aangenomen om tegemoet te komen aan een vraag van burgemeesters – gesteld naar aanleiding van enkele in geweld ontaarde betogingen – naar bijkomende instrumenten om te kunnen optreden tegen zogenaamde ‘amokmakers’ tijdens betogingen. Aangezien de omzendbrief voorziet in beperkingen van de vrijheid van vergadering en vereniging, moet erover worden gewaakt dat de vereisten van artikel 11 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) worden gerespecteerd. Dit recht beschermt de vrijheid om vreedzaam te demonstreren: indien de organisatoren of deelnemers gewelddadige intenties hebben, tot geweld aanzetten, of op een andere manier de fundamenten van de democratische samenleving afwijzen, geldt de bescherming van het EVRM niet (EHRM 15 november 2018, Navalny/Rusland, para. 98; EHRM 15 oktober 2015, Kudrevičius/Litouwen, para. 92). Gezien het fundamenteel belang van het demonstratierecht voor een democratische samenleving, mag dit mensenrecht niet restrictief worden geïnterpreteerd. Dit houdt bijvoorbeeld in dat personen die zich in het verleden misdragen zouden hebben op een demonstratie, naar de toekomst toe in principe hun vrijheid om vreedzaam te demonstreren blijven genieten.
Bij de toepassing van een betogingsverbod moet er dan ook over worden gewaakt dat de voorwaarden van artikel 11, § 2 EVRM worden nageleefd. Een beperking van de vrijheid van vreedzame demonstratie moet een legitiem doel nastreven, een wettige basis hebben en noodzakelijk zijn in een democratische samenleving. Dat laatste betekent onder andere dat de beperking moet voldoen aan een dwingende maatschappelijke behoefte, en proportioneel moet zijn aan het nagestreefde doel. Het staat niet ter discussie dat het voorkomen van schade of geweld tijdens betogingen en het beschermen van het recht om vreedzaam te demonstreren van anderen, als legitieme doelen kunnen worden beschouwd die worden nagestreefd door het betogingsverbod waarin de omzendbrief voorziet. De vraag is dan ook vooral of het in de omzendbrief voorziene instrument van het preventief administratief betogingsverbod de twee overige criteria respecteert.
Vanuit mensenrechtelijke hoek was er sterke kritiek op het feit dat dit instrument werd voorzien in een omzendbrief in plaats van wetgeving. In zijn advies was het FIRM bijvoorbeeld van oordeel dat de algemene bepalingen in de Nieuwe Gemeentewet een onvoldoende juridische grondslag vormen voor een dermate verregaande beperking van de grondrechten als een individueel betogingsverbod. Het wettigheidsbeginsel vereist immers dat de wettelijke basis van zo’n beperking voldoende duidelijk en voorzienbaar is. Een omzendbrief kan bovendien geen nieuwe wettelijke grondslag in het leven roepen, enkel een bestaande verduidelijken. De omzendbrief in kwestie lijkt niettemin verder te gaan, en in feite buiten de wet om een nieuwe bevoegdheid aan burgemeesters toe te kennen. In dit verband moet er op worden gewezen dat het gangbaar is om te voorzien in een uitdrukkelijke wettelijke basis wanneer men gemeentelijke overheden bevoegdheden wil toekennen om verregaande beperkingen aan fundamentele rechten op te leggen, zoals bijvoorbeeld het geval was bij de bestuurlijke sluiting (art. 134quater Nieuwe Gemeentewet) en het gemeentelijke plaatsverbod (art. 134sexies Nieuwe Gemeentewet). Indien de overheid van oordeel is dat er maatregelen nodig zijn om bepaalde ‘amokmakers’ van publieke bijeenkomsten weg te houden, dient zij hiervoor dan ook de geijkte parlementaire weg te volgen (hierover meer verderop, wanneer we het wetsontwerp over het gerechtelijk betogingsverbod bespreken).
Daarnaast stelt zich ook de vraag naar de proportionaliteit van de preventieve maatregelen voorzien in de omzendbrief. Een preventieve maatregel is een verregaande beperking van het demonstratierecht, en daarom legt het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) de lat erg hoog wat betreft de toelaatbaarheid hiervan. Overheden moeten aantonen dat, zonder de voorafgaande beperking van het demonstratierecht, iemand een concreet en specifiek vergrijp zou plegen (EHRM 21 juni 2011, Shimovolos/Rusland, para. 55; Commissie van Venetië en OSCE/ODIHR, Richtlijnen inzake de vrijheid van vreedzame vergadering, nr. 140).
Hoewel het ongetwijfeld legitiem is voor de overheid om op te treden tegen zogenaamde ‘amokmakers’ op betogingen – en dat dit in bepaalde gevallen zelfs vereist zal zijn op grond van de positieve verplichting die op de overheid rust om maatregelen te nemen om de mensenrechten van anderen te beschermen – hoeft dit niet de vorm van een preventief optreden aan te nemen. In zijn advies is het FIRM dan ook van oordeel dat principieel de voorkeur moet worden gegeven aan het reactief optreden ten aanzien van ‘amokmakers’ wanneer zij daadwerkelijk ‘amok’ hebben gemaakt, boven het preventief optreden op basis van loutere vermoedens dat iemand de openbare orde zou kunnen verstoren. Dit geldt a fortiori wanneer dergelijke preventieve maatregelen – zoals in dit geval – opgelegd worden door de uitvoerende macht en niet door een rechter – zoals in het geval wanneer een persoon strafrechtelijk wordt vervolgd voor verwijtbare feiten die begaan zouden zijn in de context van een demonstratie, waarbij het vermoeden van onschuld geldt (zie opnieuw verderop over het gerechtelijk betogingsverbod).
In zijn advies wees het FIRM ook op het risico dat de toepassing van een preventief administratief betogingsverbod tot bredere mensenrechtenbeperkingen zou kunnen leiden. De politie zal immers moeten controleren of mensen die een preventief verbod kregen opgelegd, effectief niet aanwezig zijn op de betoging in kwestie. Daardoor zou men wel eens in de verleiding kunnen komen om op ruimere schaal identiteitscontroles te doen of bijvoorbeeld algemeen cameratoezicht te organiseren. Dit kan op zijn beurt dan weer tot een chilling effect leiden, waarbij ook mensen die geen preventieve maatregel opgelegd kregen zich geremd voelen om nog deel te nemen aan publieke manifestaties. Daarenboven wees het FIRM ook op het risico dat de handhaving van het betogingsverbod zal leiden tot een bovenmatig gebruik van bestuurlijke aanhoudingen. Dergelijke aanhoudingen zijn echter maar heel zelden een proportionele maatregel. Zo oordeelde het EHRM bijvoorbeeld dat preventieve detentie, opgelegd om te voorkomen dat iemand deelneemt aan een betoging, slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden een optie is,18 en enkel wanneer autoriteiten kunnen aantonen dat die persoon oproept om of van plan is om geweld te plegen op een welbepaalde betoging, en er geen andere oplossing voorhanden is (EHRM 22 oktober 2018, S., V. en A./Denemarken, paras. 77 en 127; VN Mensenrechtencomité, Algemene Commentaar nr. 37, nr. 82).
Er moet ten slotte op worden gewezen dat het om een interpretatieve omzendbrief gaat, die noch voor het Grondwettelijk Hof, noch voor de Raad van State rechtstreeks en in het algemeen kan worden aangevochten. De bovenstaande mensenrechtelijke bezwaren zullen dus slechts door een rechter kunnen worden beoordeeld in de context van een concreet geschil over de toepassing van een individueel en preventief betogingsverbod in een individueel geval.
Het gerechtelijk betogingsverbod
Vanuit eenzelfde drang om tegemoet te komen aan de roep om preventieve maatregelen om betogingen en de omgeving ervan te beschermen tegen zogenaamde ‘amokmakers’ – en mogelijks ook om te anticiperen op eventuele wettigheidsproblemen bij de toepassing van de omzendbrief (zie hierboven) – bewandelt de federale regering parallel het pad van het gerechtelijk betogingsverbod. Een soortgelijk instrument bestaat al in Frankrijk. Op 12 juli 2023 keurde de Kamercommissie Justitie het wetsontwerp houdende het gerechtelijk betogingsverbod goed. Op het moment van verschijnen van deze bijdrage, heeft de Raad van State net een advies (6 oktober 2023, nr. 74.249/1) uitgebracht over het wetsontwerp. De plenaire vergadering van de Kamer dient nog over het ontwerp te stemmen.
Het wetsontwerp laat aan rechters toe om aan personen, in geval van hun veroordeling voor een aantal welbepaalde misdrijven gepleegd ter gelegenheid van een protestbijeenkomst, een verbod op te leggen om deel te nemen aan toekomstige protestbijeenkomsten. Hierbij moet voldoende worden verantwoord dat voor de veroordeelde persoon, zelfs na het ondergaan van de hoofdstraf wegens het gepleegde misdrijf, een daadwerkelijk risico bestaat van herhaling voor gelijkaardige misdrijven bij protestbijeenkomsten. Een protestbijeenkomst, in de zin van het wetsontwerp, is een “bijeenkomst op de openbare weg van 100 personen of meer, statisch of in optocht, om uitdrukking te geven aan een of meer collectieve overtuigingen”. Een verbod kan worden opgelegd tot drie jaar, en, in geval van herhaling, tot vijf jaar. Wie het verbod schendt, riskeert een gevangenisstraf van drie maanden tot een jaar en een geldboete van 1000 tot 5000 euro.
Onder druk van het maatschappelijk middenveld, dat mobiliseerde tegen wat het als een ernstige bedreiging voor het sociaal protest zag, werd het wetsontwerp nog geamendeerd. In het wetsontwerp werd expliciet toegevoegd dat de rechter bij het opleggen van de straf de afweging moet maken “tussen de zwaarwichtigheid van de feiten en de inperking van de fundamentele rechten en vrijheden die het verbod met zich meebrengt, in het bijzonder de vrijheid om te demonstreren voor politieke, vakorganisatorische, menslievende, levensbeschouwelijke, ecologische, burgerlijke en godsdienstige doeleinden of het recht om collectieve actie te voeren, waaronder staking […]”. Strikt juridisch gezien voegt deze verduidelijking echter weinig toe omdat de rechter in elk geval gehouden is om een zorgvuldige belangenafweging te maken wanneer een mensenrecht wordt beperkt. Hooguit kan deze toevoeging geïnterpreteerd worden als een oproep tot spaarzaamheid bij het opleggen van gerechtelijke betogingsverboden.
Ook werd toegevoegd dat een verbod niet zou kunnen worden opgelegd “indien het feitelijk oogmerk in hoofde van de veroordeelde persoon uitsluitend politiek, vakorganisatorisch, menslievend, levensbeschouwelijk, ecologisch, burgerlijk of godsdienstig was of indien hij uitsluitend elk ander rechtmatig oogmerk nastreefde en indien hij daarbij geen risico op ernstige verstoring van de openbare orde vormde.” Los nog van de vraag wat onder ‘uitsluitend’ moet worden verstaan, lijkt ook deze toevoeging het toepassingsgebied van het gerechtelijk betogingsverbod niet te beperken, aangezien de misdrijven waarvoor dergelijk verbod kan worden opgelegd per definitie een verstoring van de openbare orde lijken te impliceren.
Ten slotte voegt het amendement ook het loutere truïsme aan de tekst van het wetsontwerp toe dat een staking geen protestbijeenkomst uitmaakt, en dat een verbod om deel te nemen aan protestbijeenkomsten dus geen aanleiding kan geven tot een stakingsverbod. Niets in de tekst van het amendement lijkt echter het feit in de weg te staan dat dergelijk verbod wel zou gelden voor een protestbijeenkomst die plaatsvindt naar aanleiding van een staking. Hoewel het amendement tot doel had om het toepassingsgebied van het gerechtelijk betogingsverbod te beperken, kan men zich dus de vraag stellen of de auteurs van het amendement hier wel in geslaagd zijn.
Tijdens de behandeling van het wetsontwerp in het parlement, was er sterk verzet tegen de maatregel vanuit het middenveld en vanuit de academische wereld. Ook het FIRM gaf een negatief advies op een eerder voorontwerp van de wet. Een heel aantal punten uit dat advies blijven relevant, ook voor de versie van de tekst die uiteindelijk in de parlementaire commissie werd aangenomen. Wel moet er worden opgemerkt dat het, vanuit het oogpunt van het wettigheidsbeginsel, ongetwijfeld te verkiezen valt dat er, in tegenstelling tot het individueel en preventief betogingsverbod (zie hierboven), voorzien wordt in een uitdrukkelijke wettelijke basis voor een dergelijke verregaande maatregel. Net zoals bij de omzendbrief, kunnen echter vragen worden gesteld bij de proportionaliteit van het instrument.
Zo betwijfelt het FIRM in zijn advies of er wel sprake is van een dwingende maatschappelijke behoefte aan een nieuwe straf in het straffenarsenaal van de overheid. Misdrijven gepleegd in het kader van een betoging kunnen immers al worden bestraft, en het is niet aangetoond wat de toegevoegde waarde van een bijkomende straf precies zou zijn. Ook stelt het FIRM zich vragen bij de pertinentie van de straf, en vreest het dat de formulering van de tekst zo breed is dat ook mensen die niet systematisch ‘amok’ maken door de strafmaatregel zouden kunnen worden geviseerd.
Ook belangrijk is de vraag hoe een gerechtelijk betogingsverbod zal worden gehandhaafd. Net zoals bij het preventief administratief verbod – maar potentieel op grotere schaal, gezien het ruimer geografische toepassingsgebied van het gerechtelijk betogingsverbod – is het immers niet onwaarschijnlijk dat men bij betogingen actief zal screenen of er mensen met een opgelegd verbod aanwezig zijn. Met dat doel voor ogen, zal men dan mogelijk weer in de verleiding komen om op uitgebreide schaal identiteitscontroles uit te voeren, of gebruik te maken van technologieën zoals gezichtsherkenning. Net zoals bij de omzendbrief, is er dus een ernstig risico dat de toepassing van het gerechtelijk betogingsverbod zou kunnen leiden tot een chilling effect, waarbij ook mensen die geen betogingsverbod hebben opgelopen terughoudender worden om hun demonstratierecht uit te oefenen.
Ten slotte kunnen volgens het FIRM ook vragen worden gesteld bij de proportionaliteit van de maatregel op individueel niveau. Uiteraard vormt de verplichte tussenkomst van een rechter – in tegenstelling tot het individueel en preventief betogingsverbod (zie hierboven) – een belangrijke waarborg voor de proportionaliteit van de toepassing van het gerechtelijk betogingsverbod. Dit wordt nogmaals onderlijnd in het bovengenoemd amendement, waarin uitdrukkelijk wordt gesteld dat de rechter een afweging moet maken tussen de zwaarwichtigheid van de feiten en de impact hiervan op de mensenrechten van de betrokkene. Desalniettemin is het zorgwekkend dat het wetsontwerp voorziet in erg langdurige beperkingen van het demonstratierecht. Een betogingsverbod kan immers worden opgelegd voor drie, en bij herhaling zelfs voor vijf jaar, en geldt voor het gehele grondgebied. Hoewel de tekst in de loop van de laatste maanden werd aangepast, en in de laatste versie nog ‘slechts’ zou gelden voor vergaderingen in open lucht van 100 mensen of meer, omvat dit toch nog steeds potentieel zeer uiteenlopende bijeenkomsten en dat voor het gehele grondgebied.
De meest recente versie van de tekst leidt bovendien tot nieuwe vragen. Een protestbijeenkomst wordt, zoals hoger vermeld, omschreven als een “bijeenkomst op de openbare weg van 100 personen of meer, statisch of in optocht, om uitdrukking te geven aan een of meer collectieve overtuigingen.” Dat wil echter zeggen dat de situatie voor een betrokkene radicaal kan veranderen wanneer een groepje van vijf – zelfs vredevolle – participanten een bestaande groep van 95 mensen vervoegen. Bovendien blijft de vraag: wiens telling zal men volgen? Wie het nieuws volgt weet immers dat politie en organisatoren van een bijeenkomst er doorgaans andere cijfers op nahouden (al liggen die van de organisatoren tot nog toe doorgaans hoger…).
Conclusie
Het recht op betogen is een essentieel mensenrecht in een democratische samenleving. Als fundament van die samenleving laat het toe dat mensen opkomen voor de andere rechten die zij hebben. Het is dan ook van groot belang dat dit recht afdoende wordt beschermd. Iedereen is het erover eens dat ‘amokmakers’ geen vrij spel moeten krijgen, maar we moeten opletten het kind niet met het badwater weg te gooien. Het is niet aangewezen om al te lichtzinnig bijkomende instrumenten te creëren die toelaten preventieve beperkingen op te leggen aan de uitoefening van de mensenrechten, zeker wanneer bestaande instrumenten reeds toelaten om op te treden tegen ‘amokmakers’. Met al te snel preventief ingrijpen, en al te brede sancties gericht op het verhinderen van de deelname van mensen aan publieke bijeenkomsten, riskeren we het recht dat we willen beschermen, verder uit te hollen, en ook andere rechten in gevaar te brengen. Uiterste voorzichtigheid is dus geboden.
Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.
0 reacties