Het betogingsverbod: de staat als ‘beschermer’ van vreedzaam protest?

Philippe Close, burgemeester van Brussel, heeft genoeg van rellen na betogingen. Zijn verzoek om bijkomende maatregelen zodat ‘amokmakers’ kunnen worden geweerd, kreeg een antwoord met een omzendbrief van Annelies Verlinden en een wetsontwerp van Vincent Van Quickenborne. Deze bijdrage analyseert beide teksten op kritische wijze.

De omzendbrief Verlinden: preventief, administratief en beperkt

In september introduceerde Minister van Binnenlandse Zaken Annelies Verlinden een nieuwe omzendbrief die het mogelijk maakt om personen een administratief, preventief en individueel betogingsverbod op te leggen. Voorvechters van het recht op protest vreesden meteen voor een verdere shrinking civic space: het krimpen van de ruimte voor een kritisch, maatschappelijk middenveld. Eigenaardig genoeg stelt de omzendbrief zélf dat het recht op vreedzaam betogen bedreigd wordt: niet door de overheid, maar door “enkelingen [die] rel schoppen tijdens betogingen en doorgaans heel wat schade veroorzaken”. Via de nieuwe betogingsverboden beschermt de overheid dan ook zogezegd ‘het recht om (vreedzaam) te betogen’, althans van de ‘goede’ activisten. Het alternatief moeten we er zelf bij denken, maar valt niet ver te zoeken: het verbieden van de betoging an sich.

Zo’n betogingsverbod vormt natuurlijk een inperking op de vrijheid van meningsuiting (artikel 19 Gw. en 10 EVRM) en de vrijheid van vergadering (artikel 26 Gw. en 11 EVRM) en moet dus voldoen aan de vereisten van legaliteit, legitimiteit en proportionaliteit. De omzendbrief benadrukt dat de maatregel “telkens met uiterste omzichtigheid [dient] te worden overwogen en opgelegd.”

Verlinden beargumenteert dat politiediensten – op grond van de artikelen 5/1 en 5/2 van de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt – relevante inlichtingen die betrekking hebben op risico’s of dreigingen voor de verstoring van de openbare orde kunnen meedelen aan de burgermeester. Het gaat bijvoorbeeld om concrete aanwijzingen dat een persoon beoogt rel te schoppen op een geplande betoging. De burgemeester kan dan een individueel betogingsverbod opleggen, weliswaar enkel voor het eigen gemeentelijke grondgebied. Dat doet die op grond van de artikelen 133 en 135 van de Nieuwe Gemeentewet. Zo’n beslissing moet wel duidelijk en concreet omschrijven en motiveren dat het verbod tot doel heeft om 1) de openbare orde en 2) de rechten van ‘vreedzame’ betogers te handhaven. Er moet tot slot voldoende verband bestaan tussen het verbod en die twee doelen en er mogen geen minder restrictieve maatregelen beschikbaar zijn. Bovendien moet het verbod omstandig gemotiveerd zijn, inclusief duidelijke afbakening qua gebied en duurtijd.

Verdere details laat Verlinden volledig over aan de lokale autoriteiten, die kunnen kiezen om het overtreden van zo’n verbod via GAS-boete te sanctioneren. De betrokkene moet voorafgaand aan het nemen van de beslissing wel gehoord worden. Het verbod wordt bovendien opgenomen in de Algemene Nationale Gegevensdatabank van de politie, waardoor betrokkenen bij de controle van de identiteitskaart bestuurlijk aangehouden kunnen worden.

Reactie

De omzendbrief Verlinden kon op veel kritiek rekenen, waaronder van de politie zelf. Zij meenden dat de omzendbrief moeilijk toepasbaar zou zijn in de praktijk. Zo klaagden ze dat zo’n betogingsverbod enkel op het gemeentelijke grondgebied zou gelden en moeilijker toepasbaar zou zijn op buitenlandse personen. Bovendien mogen relevante inlichtingen niet zomaar met de burgemeester gedeeld worden, want het betreft vaak gerechtelijke informatie.. Tot slot zou zo’n verbod bij de burgemeester ook een schijn van partijdigheid kunnen opwekken.

Natuurlijk zijn er nog andere redenen om zich zorgen te maken. Het is opvallend dat Verlinden zich profileert als ‘beschermer’ van het recht op protest, terwijl deze omzendbrief die ruimte net inperkt. Hier komen we later nog op terug. Er valt verder ook te betwijfelen of een omzendbrief als voldoende wettelijke basis kwalificeert voor het beperken van zulke belangrijke grondrechten. Meer fundamenteel is het ook problematisch dat grondrechten preventief worden ingeperkt, vooraleer er effectief strafbare feiten gepleegd zijn. Tot slot doet ook het feit dat zoveel wordt beschouwd als een ‘feitenkwestie’ de wenkbrauwen fronsen. Het gebrek aan criteria op grond waarvan lokale besturen moeten beslissen kan namelijk leiden tot grote verschillen in de toepassing. 

Het ontwerp Van Quickenborne: repressief, gerechtelijk en ruim

Volgens Minister van Justitie Van Quickenborne fnuikt de omzendbrief van Verlinden het recht op betogen volkomen. In december nam de saga dan ook een nieuwe wending toen de Ministerraad een wetsontwerp goedkeurde dat het gerechtelijk, repressief betogingsverbod introduceert. Van Quickenborne oordeelde zelf dat relschoppers/’rotte appels’ regelmatig betogingen kapen, waardoor zij het recht op betogen ‘onmogelijk’ maken.

Het ontwerp is voorlopig nog niet openbaar en ligt voor bij de afdeling Wetgeving van de Raad van State. De essentie van de tekst vond zijn weg echter wel naar de pers. Het ontwerp introduceert een gerechtelijk verbod om deel te nemen aan protestbijeenkomsten. Wanneer iemand veroordeeld is voor bepaalde misdrijven in het kader van een betoging – zoals bendevorming, brandstichting, vernieling van onroerende en roerende eigendommen, doodslag, slagen en verwondingen en overtredingen op de wapenwet -, kan de rechter volgens het ontwerp een repressief, individueel betogingsverbod uitspreken. Zo’n verbod strekt zich uit over het hele Belgische grondgebied en kan maximaal drie – of bij herhaling zes – jaar bedragen. Indien het verbod overtreden wordt, riskeert de veroordeelde bovendien een gevangenisstraf van een jaar. Het betogingsverbod zou ook opgenomen worden in de ANG-databank.

Het ontwerp Van Quickenborne lijkt sterk op de artikelen 222-47, tweede lid en 131-32-1 van de Franse Code penal. Die bieden de mogelijkheid tot een gerechtelijk, repressief betogingsverbod wanneer iemand in het kader van een betoging veroordeeld is wegens het toebrengen van schade aan personen en eigendommen. Een belangrijk verschil is wel dat de Franse rechter zelf de geografische limieten van zo’n verbod bepaalt, in tegenstelling dus tot het Belgische ontwerp. Voor het Franse Grondwettelijke Hof was dat net een belangrijke voorwaarde voor de proportionaliteit van die wetsbepaling.

Anders dan de omzendbrief Verlinden, zou dit betogingsverbod – eens goedgekeurd in het parlement – wel een geldige, wettige basis vormen. Bovendien betreft het een repressief verbod, waarbij relatief duidelijk wordt afgebakend wat beschouwd wordt als ‘gewelddadig’. Aan de andere kant is de draagwijdte van het verbod meteen véél meer verregaand: een verbod omvat automatisch het hele Belgische grondgebied en kan voor maximaal drie/zes jaar gelden. Of dat proportioneel is, zal afhangen van de ernst van de feiten en van de wijze waarop de rechters het verbod toepassen.

Over ‘rotte appels’ en depolitisering

Het is opvallend dat zowel Verlinden als Van Quickenborne zich opwerken als ‘beschermers’ van het recht op protest, terwijl hun initiatieven die ruimte net inperken. Dat perspectief vertrekt van de premisse dat er twee, duidelijk te onderscheiden types betogers zijn: de ‘goede/vredevolle’ en de ‘slechte/gewelddadige’ (zie E. Muncie, ‘Peaceful protesters’ and ‘dangerous criminals’: the framing and reframing of anti-fracking activists in the UK, Social Movement Studies 2020, 19:4, 464-481). Binnen die dichotomie vormt de ‘slechte’ betoger een rechtstreekse bedreiging voor de ‘goede’ en treedt de overheid op om het recht op protest van die laatste te verdedigen. Verlinden haalt echter zelf aan dat er via het betogingsverbod “wordt vermeden dat meer ingrijpende maatregelen moeten worden genomen, zoals bijvoorbeeld het verbieden van de betoging an sich.” Met andere woorden: het is niet de ‘slechte’ betoger die een rechtstreeks gevaar vormt voor het recht op protest, maar wel de overheid, die er niet voor terugschrikt om volledige betogingen te verbieden.

Bovendien is het in realiteit absoluut niet duidelijk waar de scheidingslijn tussen ‘goed/vreedzaam’ en ‘slecht/gewelddadig’ zich bevindt. Zijn betogers die wegen afsluiten en economische activiteiten stilleggen ook ‘gewelddadig’? Hoe zit het met betogers die agenten uitschelden of met boeren die gebouwen bespuiten met melk? Kwalificeert het aanbrengen van graffiti ook als vernieling? Wat wél duidelijk is, is dat de dichotomie ‘slechte/gewelddadige’ betogers criminaliseert en hun boodschap zo depolitiseert. Op die manier verdwijnt hun boodschap meteen in de prullenbak.

Het EHRM en protestverboden

Het EHRM neemt hier een interessant en genuanceerd standpunt in. Staten hebben op grond van de artikelen 10 en 11 EVRM inderdaad bepaalde positieve verplichtingen om het recht op protest te beschermen. Zo hebben zij de verplichting om betogers te beschermen tegen geweld van tegenbetogers (zie bijvoorbeeld Platform “Ärzte für Das Leben”/Oostenrijk; The United Macedonian Organisation Ilinden and Ivanov/Bulgarije). Verder moeten staten ook de nodige veiligheidsmaatregelen nemen, zoals het voorzien van eerste hulpdiensten (zie Oya Ataman/Turkijke). Het bestraffen van of preventief weren van ‘rotte appels’ wordt daar echter niet bij vermeld.

Dat hangt samen met de  genuanceerde visie van het Hof op gewelddadig protest. Het verbieden van een betoging uit veiligheidsoverwegingen kan, maar moet voldoen aan de strenge proportionaliteitsvereisten van artikel 11 EVRM. Zo strekt de bescherming van artikel 11 EVRM zich uit tot alle betogingen, behalve die waarbij de organisatoren en de betogers gewelddadige intenties hebben (zie bijvoorbeeld Fáber/Hongarije). Het Hof houdt er bovendien rekening mee dat geweld soms wordt uitgelokt of geëscaleerd door de politie (zie bijvoorbeeld Shmorgunov e.a./Oekraïne). Verder oordeelt het Hof ook dat het ‘voorkomen van wanorde’ als reden om een betoging te verbieden nauw moet worden geïnterpreteerd (zie Navalny/Rusland). Bovendien verliest een individu de bescherming van artikel 11 EVRM niet omdat anderen in de betoging geweld plegen (zie Primov e.a./Rusland). Ook de geweldplegers zelf genieten nog bescherming: hun eventuele sanctie moet proportioneel zijn, waarbij rekening moet worden gehouden met verschillende feitelijke elementen, zoals of die anderen heeft verwond (zie bijvoorbeeld Gülcü/Turkije).

Het is opvallend dat de omvangrijke, gedetailleerde Guide on Mass Protests en de Guide on Article 11 zwijgen over het preventief verbieden van betogingen omwille van het feit dat sommigen mogelijks tot geweld zouden overgaan. Rekening houdend met de genuanceerde rechtspraak van het EHRM over geweld, lijkt het echter sterk dat Straatsburg zoiets zomaar zou goedkeuren. Dat geeft immers aanleiding tot willekeur en valt moeilijk te controleren: welke informatie heeft de staat, over hoeveel potentiële relschoppers gaat het, vallen er geen minder restrictieve maatregelen te treffen? Het legitiem verbieden van betogingen op grond van mogelijke geweldplegingen is allesbehalve vanzelfsprekend.

Conclusie

De omzendbrief Verlinden deed terecht stof opwaaien doordat die mogelijk de vrijheid van vereniging en vrijheid van meningsuiting schendt. Het alternatieve, gerechtelijke betogingsverbod van Van Quickenborne kán de test van legitieme inperking op de vrijheid van vereniging mogelijks doorstaan, al is het wachten op het advies van de Raad van State.

Wat ons fundamenteel zorgen moet maken is de taal en framing van beide initiatieven. De overheid stelt zich voor als welwillende verdediger van het recht op protest door bepaalde ‘rotte appels’ te weren. Zo insinueert ze dat er twee legitieme opties zijn: A. alle betogingen met risico’s op geweld verbieden, wat de verantwoordelijkheid zou leggen bij die ‘rotte appels’ die het ‘verzieken’ OF B. die ‘probleemzoekers’ een betogingsverbod opleggen en zo de ‘goede’ betogers toch aan het woord laten. Het valt echter ten zeerste te betwijfelen of optie A wel te rechtvaardigen valt onder artikel 11 EVRM, dus is er sprake van een valse keuze. Gewelddadige betogers kunnen nu al proportioneel bestraft worden voor hun daden; een protestverbod is gewoon een bijkomende maatregel. Dit is níét de overheid die het recht op protest verdedigt. Dit is wél de overheid die het verbieden van betogingen tracht te normaliseren door de schuld voor hun repressie af te schuiven op ‘rotte appels’. Zulke redeneerwijzen moeten we streng in het oog houden.

---

Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.