Op 15 maart 2023 ging het Vlaamse Mensenrechteninstituut officieel van start. Naar aanleiding hiervan spraken we met Jan-Peter Loof, ondervoorzitter van het nationale mensenrechteninstituut van Nederland.
Jan-Peter Loof is ondervoorzitter van het Nederlandse College voor de Rechten van de Mens. Het College is het nationale mensenrechteninstituut van Nederland en werd in 2012 opgericht. Bij oprichting nam het ook de taken van de toenmalige Commissie gelijke behandeling over. Net zoals het Vlaams Mensenrechteninstituut (VMRI) heeft het College verschillende opdrachten ter bescherming en bevordering van de mensenrechten in Nederland. Uit de memorie van toelichting bij het ontwerpdecreet tot oprichting van het VMRI blijkt duidelijk dat het College een belangrijke inspiratiebron was voor de inrichting en bevoegdheden van de nieuwe Vlaamse instelling.[1] Reden genoeg voor een gesprek met Jan-Peter Loof, die al sinds 2012 als collegelid werkzaam is in het Nederlandse mensenrechteninstituut.
Na de indiening van een klacht bij het VMRI krijgt eerst bemiddeling een kans. Pas als die aanpak niet slaagt of kan slagen, wordt de klacht doorgestuurd naar de geschillenkamer. Het College in Nederland heeft enkel een oordelende rol, die volgens u een quasi-rechtsprekende dynamiek oplevert. Moeten we verwachten dat de meeste klachten bij het VMRI alsnog voor de geschillenkamer gaan eindigen?
Nederland had al lang de “Commissie gelijke behandeling” als voorloper van het College voor de Rechten van de Mens. In de praktijk van die Commissie is geëxperimenteerd met vormen van bemiddeling. Daaruit bleek dat bemiddeling vaak al een beetje een gepasseerd station was. Dat was vooral zo wanneer een klager werd bijgestaan door een antidiscriminatiebureau.
Nederland heeft wel een landelijk dekkend netwerk van antidiscriminatiebureaus die bijstand verlenen bij het indienen van een klacht. Het is vaste praktijk van die antidiscriminatiebureaus dat zij namens een klager contact opnemen met de andere betrokken partijen. Dat kan een werkgever zijn of dienstverlener, een sportschool of onderwijsinstelling… Het gesprek wordt dus vaak al in die fase gevoerd en vaak wordt er zo al heel wat opgelost.
De bemiddeling gaat in feite dus vooraf aan de klachtenbehandeling door het College. Het College doet soms zelf nog wel een poging en af en toe leidt dat tot een afspraak waar de partijen tevreden mee zijn. In verreweg de meeste gevallen geven de partijen echter aan dat ze willen weten: “Wat vindt het College van wat hier gebeurd is? Mag dit nu of mag dit nu niet?” Dan heb je de kans om als College, of wat de Vlaamse context betreft als geschillenkamer, aan de hand van een concrete casus het discriminatieverbod te concretiseren.
De geschillenkamer moet tegemoetkomen aan een probleem op het vlak van de handhaving van het discriminatierecht in Vlaanderen. Ze kan echter niet sanctioneren of een schadevergoeding of concrete maatregelen opleggen. Ook het College kan dat niet. Toch stelt u in Nederland een zeer grote feitelijke naleving van de oordelen vast. Wat kan dat verklaren?
We zien inderdaad dat een verwerende partij in 80-85% van de gevallen gevolg geeft aan een oordeel, bijvoorbeeld door een bepaalde praktijk aan te passen. Als het om een eerder incidenteel probleem gaat, worden er soms excuses aangeboden of is er een financiële genoegdoening. Een verzoeker die bij ons gelijk heeft gekregen, kan trouwens naar de rechter voor een schadevergoeding. Dat gebeurt in een handvol zaken per jaar. In het verleden waren die vergoedingen vrij laag, maar dat begint te stijgen. Dat zien we in gevallen van zwangerschapsdiscriminatie of ongelijk loon.
Er is soms kritiek op de oordelen van het College aan de rechterkant van het politieke spectrum of van de media. In juridische middens, bijvoorbeeld onder de mensen die binnen bedrijven bezig zijn met arbeidsrecht, wordt het College alleszins serieus genomen. Ik hoop dat dat komt doordat we de oordelen goed motiveren. Dat is waar je het uiteindelijk moet van hebben.
In het College zijn destijds mensen ingestroomd vanuit gezaghebbende posities in het mensenrechtendiscours. Er is ook wel gelet op de “politieke spreiding” van de collegeleden. Daardoor werden de oordelen gebalanceerd. We laten in elk geval ook zien dat een mensenrechteninstituut niet altijd op de hand van de klager is door te letten op de gelijkwaardigheid van partijen. In ongeveer 60% van de gevallen komt het College overigens tot de conclusie dat er geen discriminatie is.
Hoe schat u de verstandhouding tussen het College en de rechtscolleges in op het vlak van de handhaving van het discriminatierecht? Zijn er bepaalde vormen van discriminatie die alsnog door de mazen van het net glippen?
De Hoge Raad heeft geoordeeld dat het oordeel van het College gezaghebbend is voor de rechter. Om het terzijde te schuiven is een goede motivering nodig. Het komt de laatste tijd niet zo vaak voor. Gebeurt het toch, dan eerder omdat het perspectief van de rechter breder is. Een ontslag kan door de verstoring van de arbeidsrelatie bijvoorbeeld gerechtvaardigd blijven, ondanks het feit dat er gediscrimineerd is. De rechter ziet vandaag wel nauwer toe op discriminatie. Zelfs in het strafrecht.
Ik denk dat dat niet veel met het College te maken heeft, maar wel met de grotere sensitiviteit voor discriminatie in de samenleving. Door de gemeenschappen die het betreft, wordt er ook meer een punt van gemaakt.
Voor zover er een lijn in te ontdekken is, zien we dat oordelen die het minst goed worden opgevolgd vaak een overheidsorganisatie betreffen. Recent gaat het bijvoorbeeld om het creëren van woonwagenstandplaatsen door de gemeenten. De ongelijke behandeling van woonwagenbewoners kan worden beschouwd als discriminatie op grond van ras. Het kan dus niet dat mensen die daar willen wonen, tien keer langer moeten wachten dan iemand anders op een sociale huurwoning. Nieuwe standplaatsen tot stand brengen is echter een moeilijk proces.
Daarnaast zijn er problemen met zaken tegen het ministerie van Defensie inzake leeftijdsdiscriminatie. Dat is minder gemakkelijk op te lossen in die context. Ik snap dat ook wel. Het is geen signaal dat de overheid extra onwillig is.
Een veelgehoorde kritiek op het VMRI is dat het niet de bevoegdheid heeft om namens een slachtoffer van discriminatie in rechte op te treden of om een slachtoffer bij te staan tijdens een rechterlijke procedure. Volgens de memorie van toelichting bij het oprichtingsdecreet zou het VMRI wel in rechte kunnen optreden ter bescherming van een collectief belang. Beschikt het College in Nederland wel over die bevoegdheden en wordt daarvan gebruik gemaakt?
Het College heeft de bevoegdheid om zelf een zaak aan de rechter voor te leggen, niet namens een slachtoffer, maar namens het algemeen belang. We gaan daar heel terughoudend mee om. We willen die mogelijkheid vooral gebruiken om een juridisch knelpunt aan de kaak te stellen, bijvoorbeeld wanneer de wetgeving zelf botst met de gelijkebehandelingsnorm. We hebben van die optie nog maar één keer gebruik gemaakt, maar die zaak is helaas door een feitenkwestie uiteindelijk op niks uitgelopen.
Voor de voorloper van het College, de Commissie gelijke behandeling, speelde ook de angst mee om door de rechter in het ongelijk gesteld te worden en zo het eigen gezag aangetast te zien. Ik denk dat we daar nu niet meer zo bang voor zijn, zeker omdat we het niet zozeer doen om ons gelijk te halen maar om een juridisch probleem bij de rechter aan de kaak te stellen.
Soms twijfelen we of de Nederlandse wetgeving wel in overeenstemming is met de EU-richtlijnen over gelijke behandeling. Sommige collegeleden zouden dan graag een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie willen stellen. Ik denk eigenlijk niet dat het College dat op ontvankelijke wijze kan doen, maar misschien moeten we het gewoon een keertje proberen. Dan weten we het zeker. Je kan zoiets wel enkel doen in een zaak waarin de partijen niet zitten te wachten op snel uitsluitsel, want het duurt even vooraleer je het antwoord van het Hof hoort. Het gaat dus om kwesties die juridisch interessant zijn, los van de partijen die bij de zaak betrokken zijn.
Net zoals het VMRI draagt het College meerdere petjes. Het heeft niet enkel een oordelende rol maar doet ook aan beleidsbeïnvloeding. U omschrijft het College als een “gentleman activist” en verwijst naar de constructieve toon die het hanteert. Is dat een gevolg van een specifieke Nederlandse context of zou u die houding ook aanraden aan het VMRI? Moet een mensenrechteninstituut niet net tegen de schenen durven te schoppen?
Ik denk dat we het College toch vooral een beetje positioneren tussen de overheid en het maatschappelijk middenveld. Waar NGO’s misschien wat zwaardere woorden gebruiken, probeert het College vooral de dialoog tussen alle actoren in stand te houden. Er is binnen het College veel ervaring om te weten dat het weinig oplevert om je hakken in het zand te zetten, zowel aan de kant van het College en het middenveld als aan de kant van de overheid.
We proberen immers altijd naar een oplossing voor een concreet mensenrechtenprobleem toe te werken. Daarnaast hebben verschillende collegeleden door hun rechterlijke achtergrond de gewoonte om hun taalgebruik goed af te wegen.
We merken ook dat er in de verschillende ministeries waarmee we te maken krijgen veel ambtenaren werken die een vergelijkbare mensenrechtenachtergrond hebben als de collegeleden of de medewerkers van het College, bijvoorbeeld als bestuurder bij een mensenrechtenorganisatie als Amnesty International of bij het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten. Dat zorgt ervoor dat het gesprek vaak op een wat vriendschappelijke manier kan worden gevoerd. Tot nu toe hebben wij ook niet vaak te maken gehad met overduidelijke mensenrechtenschendingen. Zo lang het gaat over een discussie over de proportionaliteit van inperkingen van mensenrechten, kan je een constructieve houding aannemen. Dat tij lijkt nu wel wat te keren, zoals bijvoorbeeld blijkt uit de crisis bij de opvang van asielzoekers. Als mensen buiten moeten slapen, kan je niet enkel een constructieve toon aannemen maar moet ook de noodklok geluid worden.
In het federale België zal het VMRI moeten samenwerken met verschillende andere mensenrechtenorganen, die vaak een sectorale invulling hebben. Hoe centraal is de rol die het College speelt op het vlak van de beleidsbeïnvloeding in Nederland? Welke samenwerkingen zijn er?
Het is niet zo dat het College een centrale rol speelt in die zin dat we aan werkverdeling doen of de posities bepalen. We hebben wel regelmatig contact met andere actoren die van belang zijn. In de raad van advies van het College is een plek ingeruimd voor de Nationale Ombudsman, de voorzitter van de Autoriteit Persoonsgegevens en voor de voorzitter van de Raad voor de Rechtspraak. Dat zijn dus mensen die je met regelmaat spreekt. Maar dat geldt eigenlijk ook voor andere instanties waarmee we informeel afstemmen. Dat kan op twee manieren gebeuren. Soms blijkt uit het overleg dat een organisatie een rapport voorbereidt over een bepaald onderwerp. Die kan aangeven dat het mooi zou zijn als het College daar een ondersteunende boodschap aan wilt toevoegen, zodat het geluid niet slechts vanuit een enkele organisatie komt. De afstemming kan ook anders.
We hebben in Nederland bijvoorbeeld een kinderombudsman. Een probleem dat op dit moment speelt is jeugdzorg. Te weinig mensen, te lange wachtlijsten, enzovoort. Het College rapporteert of communiceert niet prominent over dat onderwerp omdat we anders te veel op het terrein van de kinderombudsman komen. Als die steun kan gebruiken voor een gezamenlijk geluid, dan doen we dat natuurlijk. In eerste instantie zijn we echter terughoudender op dat onderwerp. Er is genoeg te doen.
België heeft (nog) geen mensenrechteninstelling met A-status, al is dat voor verschillende actoren wel uitdrukkelijk de bedoeling. Het College heeft die status wel. Wat is in uw ervaring het praktische belang daarvan?
Eigenlijk maakt dat voor het werk van het College helemaal niets uit. Die status heeft enkel relevantie als Nederland over de toepassing van de mensenrechtenverdragen moet rapporteren aan de VN. Net zoals de organen met B-status zal het College een onafhankelijk rapport indienen. Het enige verschil is dat een vertegenwoordiger van een instelling met A-status ook een aantal minuten spreektijd krijgt bij het betrokken verdragscomité en de Mensenrechtenraad.
Het gros van ons werk betreft de beleidsbeïnvloeding ten aanzien van de Nederlandse autoriteiten. Daarvoor maakt die VN-status helemaal niets uit. Maar goed, het staat natuurlijk wel keurig op onze website (lacht).
Het VMRI is een heel jonge organisatie met een ruime reeks bevoegdheden. U stelt dat het opbouwen van het juiste menselijk kapitaal bij het College toch een tiental jaar heeft geduurd. Zijn er aandachtspunten voor het VMRI op dat vlak?
In de begintijd van het College hadden de medewerkers vooral een achtergrond in het discriminatierecht, aangezien ze voor de Commissie gelijke behandeling werkten. Bij onze onderzoeksactiviteiten en het schrijven van rapporten en aanbevelingen over andere mensenrechtenkwesties, merkten we al snel dat we ook nood hadden aan andere profielen. Bovendien heb je niet enkel nood aan mensen die veel weten over internationale mensenrechten, maar eveneens aan mensen die de concrete vertaalslag kunnen maken naar de nationale praktijk. Als het College het beleid wil beïnvloeden, dan moet onze boodschap goed landen bij de mensen die in het veld werkzaam zijn. Uit ons werk moet dus blijken dat we goed weten hoe het veld georganiseerd en gereguleerd is. Die oefening heeft bij ons best lang geduurd.
Dit interview verscheen eerder in een themanummer van Tijdschrift voor Mensenrechten over het Vlaams Mensenrechteninstituut (TVMR 2023#2). In het themanummer zijn meer reflecties over het VMRI terug te vinden. Treed je graag in kritische dialoog over de oprichting, bevoegdheden, impact en (toekomstige) werking van het VMRI? Neem dan zeker contact met ons op.
[1] Zie bv. Memorie van toelichting bij het ontwerp van decreet tot oprichting van een Vlaams mensenrechteninstituut, Parl.St. Vl.Parl. 2021-22, nr. 1357/1, 11, 28, 36, 101.
0 reacties