De toekomst van de Hoge Raad voor Justitie na het arrest Loquifer

Het lijkt passend om het luik rechtspraak van Tijd voor Mensenrechten te laten starten met een bespreking van een arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens gericht tegen België. In het arrest in kwestie, Loquifer, stelde het Hof een schending vast van het recht op toegang tot een rechter, vervat in artikel 6, §1 EVRM, in de context van een dispuut over de schorsing van een lid van de Belgische Hoge Raad voor de Justitie. Hoewel het arrest al enige tijd geleden is uitgekomen, is de onderliggende problematiek recent nog eens in de verf gezet door het arrest van de Grote Kamer in de zaak Grzęda tegen Polen. In wat volgt zal het arrest worden uiteengezet. De nadruk van deze post zal liggen op de vraag welke stappen de Belgische wetgever nu kan en moet zetten om de oorzaak van de schending weg te werken.

Het arrest Loquifer

De zaak Loquifer ging – samengevat – over het feit dat mevrouw Loquifer, als lid van de Hoge Raad voor de Justitie (HRJ) werd geschorst door een beslissing van de algemene vergadering van dat orgaan. Hierop stelde ze dat haar recht op toegang tot een rechter was geschonden, aangezien de HRJ zelf niet aan de voorwaarden van een gerecht voldeed en er geen enkel ander rechterlijk beroep openstond. 

Het Hof startte zijn overwegingen – in navolging van zijn vaststaande rechtspraak – met de vraag of Loquifer zich op een recht kon beroepen en zo ja, of dit recht van burgerlijke aard was. Wat de eerste vraag betrof, wees het Hof op artikel 259bis-3, §1 Ger.W. dat stelt dat de leden van de HRJ worden aangesteld voor een termijn van vier jaar. Dat artikel volstond volgens het Hof om te stellen dat Loquifer een recht had om dat mandaat in principe volledig uit te doen. Dat recht was, bovendien, van burgerlijke aard. Op basis van de Ekselinen-principes, kwam het Hof tot de conclusie dat het betwijfelbaar was of er wel een uitdrukkelijke uitsluiting van de toegang tot een rechter was en bovendien – zelfs als mocht dat zo zijn – deze uitsluiting niet kon worden verantwoord op basis van objectieve gronden in het belang van de staat. De klacht was dus van burgerlijke aard en artikel 6 EVRM was van toepassing. 

Wat de gegrondheid betreft, sloot het Hof zich aan bij de argumenten van Loquifer. Het besloot dat de HRJ zelf niet als een gerecht in de zin van artikel 6, §1 EVRM kan worden beschouwd. Daarenboven stond er voor Loquifer geen enkel effectief rechterlijk beroep open bij een ander rechtscollege. Bijgevolg besloot het Hof dat de schorsingsmaatregel werd genomen door een orgaan dat niet aan de voorwaarden van artikel 6, §1 EVRM voldeed en dat er tegen deze beslissing geen beroep openstond bij een orgaan dat wel aan die vereisten voldeed. Bijgevolg was artikel 6 EVRM geschonden.

En wat nu?

Het arrest Loquifer is de eerste uitspraak van het EHRM over de HRJ. Het arrest sluit aan bij een reeks recente uitspraken waarin het Hof zijn rechtspraak omtrent het recht op toegang tot de rechter en dan in het bijzonder de Eskelinen-test heeft aangescherpt en genuanceerd, zoals Bilgen, Broda en Bojara, Gumenyuk en recent ook Grzęda. De uitspraak is duidelijk in zijn conclusie: de huidige institutionele architectuur en procedurele waarborgen rond de HRJ schenden het recht op toegang tot de rechter. In het arrest Loquifer ging het omtrent de beslissing van de algemene vergadering van de Hoge Raad om één van zijn leden te schorsen, maar hetzelfde probleem lijkt op te gaan voor de opheffing van een mandaat. Op grond van artikel 259bis3, §4 kan de HRJ bij twee derde meerderheid van de uitgebracht stemmen in elk college beslissen om het mandaat van een lid van dat college om ernstige redenen stop te zetten. De wet stelt duidelijk dat tegen die beslissing geen enkel beroep open staat. Men kan sterk betwijfelen of deze regeling wel voldoet aan artikel 6 EVRM. Zeker voor wat betreft de rechterlijke leden van de HRJ, lijkt deze uitsluiting van toegang tot een rechter niet langer toelaatbaar sinds het recente arrest Grzęda. Daar stelde de Grote Kamer namelijk dat rechterlijke onafhankelijkheid inclusief moet worden geïnterpreteerd en niet enkel van toepassing is op de geschil beslechtende taak van rechters, maar eveneens op andere taken die nauw verbonden zijn met het gerechtelijk systeem. De principes van onafzetbaarheid van rechters moeten dus eveneens gelden voor rechterlijke leden van de HRJ (§303). 

De huidige regelgeving omtrent de schorsing of afzetting van leden van de HRJ is dus in strijd met artikel 6 EVRM. De vraag rijst dan: wat nu? Welke stappen kunnen er worden genomen om het systeem in lijn met het Verdrag te brengen? Er liggen in essentie twee pistes open: de Hoge Raad zo aanpassen dat het als een gerecht in de zin van artikel 6 EVRM wordt gezien of een rechterlijk beroep bij een rechtscollege voorzien. 

Een eerste piste zou erin bestaan dat men de Raad op zo een manier wijzigt dat deze zelf als een gerecht kan worden beschouwd, zodat de beslissing tot schorsing of afzetting wordt genomen door een orgaan dat meteen zelf aan de vereisten van artikel 6 EVRM voldoet. Deze piste botst meteen op enkele hordes. Een van de redenen voor het Hof om de HRJ niet als een gerecht te beschouwen was namelijk de lijst van bevoegdheden in artikel 151, §3 Gw. waardoor het tot de conclusie kwam dat de Raad geen geschillen beslecht en eerder als een “organe d’administration active” moet worden beschouwd. Het klopt dat er in de lijst van bevoegdheden van de HRJ niets staat vermeld omtrent geschillenbeslechting. Daarentegen vermeldt paragraaf 2 van datzelfde artikel wel dat de wet voorwaarden waaronder en de wijzen waarop de colleges en commissies van de HRJ uitoefenen. Dat lijkt toch – ondanks wat het Hof lijkt aan te geven – een basis te bieden voor dergelijke bevoegdheden van interne ordehandhaving. In artikel 259bis3, §4 Ger.W. staat trouwens een volledige procedure uitgewerkt voor de afzetting van de leden, waarbij het lid in kwestie verscheidene procedurele waarborgen geniet. Het klopt dat een gelijkaardige bevoegdheid tot schorsing nergens vermeld staat, maar dit lijkt niet moeilijk om in te voeren. 

Het voorzien van een wettelijke basis tot schorsing volstaat echter niet om de HRJ als gerecht te erkennen. Uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat een gerecht “geschillen beslecht die binnen zijn bevoegdheid vallen volgens een vaststaande set regels en op grond van een voorgeschreven procedure”. Het absolute minimum zou dan zijn om de schorsingsprocedure duidelijk in de wet te schrijven en met voldoende procedurele waarborgen te omkleden. Daarenboven vereist het EHRM ook dat een gerecht voldoende onafhankelijk en onpartijdig is. De Europese rechtspraak op dit vlak is niet meteen eenduidig en blijft aan een razendsnel tempo uitkomen, maar lijkt te vereisen dat op zijn minst de helft van het orgaan rechters zijn die door hun gelijken zijn aangesteld. De Hoge Raad lijkt hier alvast aan te voldoen.

Een tweede piste zou zijn om de werking van de HRJ te laten voor wat hij is en een beroep in te stellen bij een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. Ook dit is echter verre van vanzelfsprekend. Tijdens de oprichting van de Raad werd namelijk uitdrukkelijk benadrukt dat de HRJ een orgaan sui generis is dat tot geen van de drie staatsmachten behoort en eerder een soort brug tussen de drie slaat. Als de Raad onderworpen wordt aan rechterlijk toezicht verliest het daarmee toch een stuk van zijn autonomie om maatregelen van interne orde te nemen en daarmee meteen ook een deel van zijn onafhankelijkheid – waarmee niet gezegd wordt dat dit hoe dan een onaanvaardbare oplossing zou zijn. Mocht de wetgever deze piste kiezen, lijkt een annulatieberoep bij de Raad van State de meest logische keuze. De reikwijdte van dat artikel is doorheen de jaren stelselmatig uitgebreid en omvat ondertussen al de beroepen tegen de beslissingen van de Hoge Raad met betrekking tot de leden van zijn (administratief) personeel. 

De Belgische overheid gaat later dit jaar haar actieplan voor de uitvoering van het arrest Loquifer voorleggen aan het Comité van Ministers van de Raad van Europa. Welke piste er ook wordt gekozen, ze zal gevolgen hebben voor het mensenrechtelijk, gerechtelijk en staatsrechtelijk landschap in België. 

Tijd voor Mensenrechten biedt een platform aan mensenrechtenexperten, en gaat de kwaliteit van bijdragen na voor die op het platform verschijnen. Analyses en standpunten blijven niettemin de verantwoordelijkheid van de auteur.